日本政府在对朝鲜问题上所以采取迂回政策，主要鉴于征韩战争绝不是单纯的日韩问题，而是与国际，特别是与列强角逐下的远东形势有关。因此，柳原前光在来华前夕致函岩仓具视，谈及朝鲜形势说：“皇国乃绝海之大孤岛，此后纵能建立相应之兵备，而欲同时永远保全周围环海之地，与各国并立，并发扬国威，此乃最大之难事。然朝鲜北连满洲，西接鞑清，若能绥服之，实保全皇国之基础，亦向来经略进取万国之根本。若为他国捷足先得，则国事自此休矣。且近年各国探悉其国情而频窥伺者不少，辟如俄国，既已蚕食满洲东北，其势更欲吞并朝鲜，此皇国刻不容缓之时也，况列圣垂念之地哉！”[8]柳原两度来华， 于1871年6月，与清政府签订了《中日友好修约》。该条约的签订不是日本睦邻外交的开端，而是它向邻国侵略的一个步骤--敲开朝鲜国门的第一步。
    朝鲜政府发觉了日本的野心，于1873年5月，在釜山草梁的“倭馆”前，张贴布告说：“彼日本虽受制于人而不耻，变形易俗，此不可谓日本之人，不许其来往我境。所乘船只，若非日本旧样，则亦不许可入境。”[9]此时，日本政府的主要领导人物岩仓具视、木户孝允、 大久保利通、伊藤博文等正在欧美各国考察。政府工作由西乡隆盛等三人辅佐太政大臣三条实美主持。面对朝鲜的上述举措，西乡等人再次叫嚷“征韩论”。西乡的“征韩论”特点有二：一是继承幕末的“海外雄飞论”。他认为欲使日本振兴，而与列强并雄于世界，“唯有战斗攻伐，远渡海外”，以武力征服外邦。而且强调应当趁法、俄各国无暇东顾之机，征服中朝两国，以奠定侵略欧亚各国的基础。二是将士族“冀图内乱之心外移以为兴国之远略，”也就是借外征来转移屈抑难伸的民心士气。江藤新平则认为：“国权若能伸张，则民权随之保全。”[10]在他看来，若伸张民权，首先要发扬国威，要发扬国威就必须向外扩张。因此，他极力主张侵略朝鲜，进而入侵中国，甚至称霸世界。他说：“今日之急务在于扩张帝国版图于大陆，图谋民族之发展，以得第二维新之实。彼朝鲜加我以无礼，乃我帝国用武大陆以谋帝国扩张之缘，不可丧失之良机也。……是以奉迁我圣天子于北京，使为永世京都。”[11]
    由于西乡隆盛等人的坚持，内阁派遣他出使朝鲜以推行其“征韩”政策。
    1873年7月，大久保利通、木户孝允等人先后回国。本来主张征韩的木户孝允，这时成为“征韩”论的反对派。主要原因是通过对欧美各国的考察，深知日本国力之不足，不能贸然向外侵略。为了创造向外扩张的必要条件，他主张“内治优先”。强调政府的“义务莫先于抚民，方略莫先于养力”，应“以内政为第一要义”。[12]岩仓具视也认为：“整顿国政，富国文明之进步，乃燃眉之课题。”[13]大久保利通则力言“征韩”之不利。他说：“日韩相争，则俄国正可坐收渔翁之利，英国也是强国，日本已经向它举债不少。倘我国因战争之故，不能照付利息，则英国必将以此为口实，干涉我国内政，这样就会使我国成为印度第二。”[14]10月，岩仓上奏天皇：“维新以来，才四、五年，国基非坚固也，政治非完备也，虽治县似备而警虞难测，方今之时未可轻图外事也。”[15]天皇暂时取消了遣使征韩之议。
    其实，大久保、岩仓、木户等人；并非和平主义者，他们的基本主张与西乡隆盛等人是一致的。都是扩张主义者，都是以侵略朝鲜为第一目标的。他们之间的分歧，只是征韩的时间和条件而已。大久保等人认为：日本当时还没有发达的工业和强大的武力，在这种情况下，急于发动侵朝战争，未免为时过早。事实上，在击败“征韩”派后不久，他们便对台湾采取了军事侵略行动。
    台湾问题解决后，日本政府一方面不断地对朝鲜进行试深性的侵略行动，诸如制造“江华岛事件”，借“壬午兵变”搞政治讹诈，发动旨在使亲日派阴谋夺取政权的“甲申兵变”等等；其结果逐步扩大了日本在朝的侵略势力；另一方面则积极扩军备战为发动侵略作准备。
    1880年，山县有朋出任参谋本部部长后，则一变常态，大肆叫嚣侵华和侵朝为日本当务之急。此后八年间，他先后向天皇和政府提交《近邻邦兵备略表》和《军事意见书》，书中明确指出将朝鲜作为首先而且是直接的侵略对象。为此，他主张扩军备战乃日本当前最大之急务。在他看来，若使日本国势得以伸张，国家利益得以保障，国威得以光照四海，一言以蔽之，即将朝鲜和中国变为日本的殖民地的话，除依赖兵力外别无所恃。
    山县有朋的《军事意见书》及其前后所提出的一系列有关扩军备战，向外扩张的主张，是前此“征韩论”的发展和具体化，成为日本走向军国主义道路，并以朝鲜和中国为侵略对象的政策纲领的指导思想。
    山县有朋的《外交政略论》是以其《军事意见书》为思想基础的对外政策理论，其最重要之点是提出了“主权线”与“利益线”的观点。“何谓主权线？乃疆土是也，何谓利益线？与邻国接壤并与我之主权线安危紧密相关之区域也。一国不仅拥有主权线，且均有其利益线。独守主权线则为不足，必进而保护利益线以占据有利地势。我国利益线之焦点在于朝鲜。至于如何保护日本的“利益线”，山县认为：“必不可少者，第一为军备，第二为教育。”在军事方面，他提出“现今设七个师以期保护利益线。且应渐次充实，至包括预备兵数在内达20万人时，始足以保护利益线。”在教育方面，他认为“国之强弱根于国民忠爱之风气，国民爱恋父母之邦，如无以死固守之念，虽有公私纪律，国将一日无存。国民爱国之念，只有通过教育得以养成。如此，使其成兵时，即为勇士，当官时，即为纯良之吏。”[16]
    1890年12月，日本召开了帝国议会第一次会议。山县有朋以日本首相身份第一次发表了以上述《外交政略论》要点为主要内容的施政方针演说。与此同时，青木外相也提出了《东亚列国之权衡》意见书，交阁僚传阅，强调吞并朝鲜、满洲和俄国海滨地区的必要性。山县和青木的意见书是日本颁布宪法后第一届内阁的施政方针，它标志着日本“大陆政策”的形成。
    综上所述，山县有朋是明治维新以来“征韩论”的集大成者，并将其作为“大陆政策的直接指导思想，从而规定日本明治政府对外扩张的主要方向。”