“肯定性行动”被认为是本世纪60年代中期以来美国政府和社会一些范围广泛的有关民权的政策和措施的集合名称。最早使用“肯定性行动”一词的是美国总统肯尼迪1961年3月签署的10925号行政命令《建立平等雇佣机会总统委员会》，但是一般都认为“肯定性行动”政策开始于肯尼迪的继任人约翰逊于1965年发布的11246号行政命令。 反对“肯定性行动”的意见在这一政策形成过程中就存在。到70年代，反对派的声音更加尖锐起来。近年来它甚至成为美国社会和两党激烈争论的最重要话题之一。
    国内学者近年来开始关注这一问题（注：任东来：《肯定性行动与美国政治》，《太平洋学报》1995年第2期； 朱世达：《克林顿政府在肯定性行动中的两难处境》，《美国研究》1996年第3期。）， 他们的文章有助于了解有关争论的概况。但是认为“肯定性行动的先天不足主要在于当初创立的人们基于的是一种良心原则，一种道德原则”，“这种良心原则、道德原则从一开始就决定了肯定性行动的脆弱性和致命的弱点，就决定了它必然会在种族歧视与反向种族歧视的怪圈中徘徊而不能自拔”的观点（注：朱世达：《克林顿政府在肯定性行动中的两难处境》。），则很难被认为是对历史的正确解释。
    本文研究与“肯定性行动”有关的早期文件和约翰逊在其中发挥的作用，认为“肯定性行动”的提出和确立是美国民权运动高涨的结果，是美国政府民权政策被迫进一步发展的标志；虽然这一政策当时很难表现出实际效果，虽然约翰逊政府因为外交困境而无暇顾及它的进一步发展，但这一政策确实在美国社会历史上写下了较积极的一页。
    行政命令与反种族歧视政策
    以总统发布行政命令的方式来批评和反对就业上的种族歧视，并不是象有些学者断言的那样，开始于60年代的美国总统肯尼迪（注：朱世达：《克林顿政府在肯定性行动中的两难处境》。）。自罗斯福到肯尼迪，几乎每位总统都发布过此类命令。
    在第二次世界大战期间，罗斯福发布了8802号总统行政命令，命令“在国防工业或政府部门雇佣工人，不得因种族、信仰、肤色或民族血统而有所歧视……雇主和劳工组织有责任……向所有工人提供参加国防工业的充分机会，不得因种族、信仰、肤色或民族血统而加以歧视……”（注：约翰·霍普·富兰克林：《美国黑人史》，商务印书馆1988年版，第507-508页。）在此之前，他还发布过8587号命令，禁止在联邦公务员雇佣和晋升方面的歧视做法（注：洛和克利夫特：《黑色美国百科全书》（W.A.Low and V.A.Clift,Encyclopedia of Black America），麦格劳-希尔1981年版，第258页。 ）。 二战结束后， 杜鲁门的9981号命令（1948年）要求军队取消种族歧视，向所有人员提供平等待遇和机会，而10308号命令（1951 年）则要求政府合同的承包商和分包商遵守反歧视规定。1954年艾森豪威尔的10577 号命令重申现有行政命令对政府合同承包商和分包商的反种族歧视要求，其后不久（1955年）发布的10590号命令建立起政府雇佣政策总结委员会， 作为总统和各部门的咨询机构，同时联邦各部门也设立雇佣政策官员（注：洛厄里和马尔沙韦克编：《非洲裔美国人民权百科全书》（C.D.Lowery and J.F.Marszalaek ed.,Encyclopedia of African-American Civil Rights:from Emancipation to the Present），格林伍德出版社1992年版，174-176页。）。
    约翰逊参与了肯尼迪发布的10925号、11063号（1962年11 月）和11114号（1963年6月）行政命令。10925 号命令宣布美国政府有明确的义务，推动和保证所有人不分种族、信仰、肤色或民族血统，在受雇于或申请联邦政府的职位时，在争取联邦政府合同时，享有平等的机会。命令中的《合同协定》（Section301）规定了自此后所有与政府签署合同者的7项义务，其中第一项为：
    “合同承包商将不因种族、信仰、肤色或民族血统而歧视任何雇员或求职者。合同承包商将采取肯定性行动（take affirmative action），保证求职者的受雇和雇员的晋升不涉及他们的种族、信仰、肤色或民族血统。类似的行动将包括，但不局限于：雇佣、晋升、降级或调动；招聘或招聘广告；解雇或中止雇佣；工资等级或其它形式的补偿；包括学徒在内的培训和选拔。合同承包商同意在显著的、雇员和求职人可以接触到的地方，张贴由合同管理官员提供的包括有这些反歧视条款的布告。”（黑体为本文作者所加）
    命令的另外两处也使用了“肯定性”一词。这是美国总统在行政命令中第一次使用“肯定性行动”这一措辞。“肯定性行动”在这里并不是一个特指的名词，它相当于“积极的行动”或“有促进作用的行动”。两年以后，在肯尼迪向国会提交的民权法案中使用的“肯定性行动”字样，也是同样的含义。
    自罗斯福开始多位总统发布此类行政命令，首先是迫于黑人等少数族裔反对种族歧视斗争的强大压力。例如在二战期间，美国的工业特别是国防工业方面的工作机会和福利大增。但种族歧视将黑人排除在这些机会和福利之外。1941年菲利普·伦道夫和其他美国黑人民权运动领袖要求罗斯福发布行政命令，制止国防工业中就业方面的种族歧视，他们还积极组织一场进军华盛顿大游行，向政府施加压力。由于伦道夫等人拒绝让步，罗斯福被迫发布了8802号总统行政命令（注：里德尔斯伯格和杰克逊编：《美国总统与民权政策》（J.W.Riddlesperger,Jr.andD.W.Jackson ed.,Presidential Leadership and Civil RightsPolicy），格林伍德出版社1995年版，第59页。）。
    总统发布此类命令的另一个原因是当时美国国会对反种族歧视的民权立法阻力很大，行动缓慢，而总统作为行政首脑和军队总司令，在行政部门和军队特别是联邦政府部门和联邦军队，在联邦政府资助的住房，在与联邦政府签订合同的承包商的公司企业等方面，可以行使权力，反对种族歧视。所以总统们往往绕过国会，以行政命令取代立法方面的努力（注：里德尔斯伯格和杰克逊编：《美国总统与民权政策》，第59页。）。
    但是自罗斯福到肯尼迪历届总统发布的此类行政命令，都缺少执行力度。罗斯福8802号命令设立的公平就业管理委员会没有强制执行反歧视的权力。杜鲁门10308 号命令建立的合同执行委员会仅被授予研究合同履行情况和执行反歧视条款的有效性。而艾森豪威尔10590 号命令建立的政府雇佣政策总统委员会只是总统和各部门的咨询机构（注：洛和克利夫特：《黑色美国百科全书》，第258-259页。）。同时，这些都是临时性机构，人员配备也常常有限。