11246号行政命令提出的背景
    11246号行政命令于1965年9月发布时，约翰逊政府和美国社会正受到民权运动的剧烈冲击。
    50年代中期开始的民权运动到1963年春天已经蔓延成为全国许多地方的游行示威。4月， 马丁·路德·金和南方基督教领导人大会在种族歧视最顽固的南方大城市伯明翰组织游行示威，遭到警察的警犬和高压水龙的镇压，全国震惊。8月，来自全美各地25 万多各种族的人举行向华盛顿进军大示威，马丁·路德·金在林肯纪念堂发表著名的演讲《我有一个梦想》。1965年，马丁·路德·金等组织和领导了塞尔玛游行示威，为南部黑人争取选举权利，再次受到镇压。民权运动发展成受到全国关注的“国家道德问题”，迫使美国社会各界特别是统治精英们重新考虑自己的种族政策。
    其实这种重新考虑早已开始。在“新政”期间和二战中的艰难岁月里，在对人力资源的需求日益加大的情况下，美国社会某些方面和某些部门（如军工部门）的种族歧视政策已经有所改变。战争结束后，由于复员回来的黑人将士的光荣与社会种族歧视的鲜明对照，由于整个世界民主潮流的发展和社会主义影响的增大，废除种族歧视政策的呼声在美国日益高涨。在民权运动发展之际，美国两党、国会和最高法院已经在民权问题上采取了一些措施，如1954年最高法院在布朗诉讼案中裁定隔离本身就是歧视，1957年和1960年国会先后通过了两个民权法。肯尼迪在竞选前和竞选中对民权运动表示了积极的支持。在1963年伯明翰游行震动全国之后，肯尼迪于6月向国会提出了一项内容广泛的民权法案。1963年11月肯尼迪被暗杀。约翰逊继任后积极推动国会通过了这一法案。1965年塞尔玛事件爆发后， 在他的努力下， 国会又于8 月通过了《1965年民权法》。
    但是就在这一法案通过4天之后， 洛杉矶瓦茨地区情绪沮丧的黑人发生了前所未有的动乱。几天之后，8月15日，约翰逊发表讲话， 他在对动乱的发生表示痛惜的同时说：“但是简单地谴责动乱是不够的。我们还要打击动乱的主要原因--不公正的环境。”他还说：“正如我多次所说，仇恨的无影之墙对人的困扰，贫民窟中成长的岁月，面对未来却毫无教育和技艺，对有益工作不抱任何希望，这些就是滋生盲目暴力的温床。”（注：默尔·米勒：《约翰逊口头传记》（Merle Miller,Lyndon:An Oral Biography），巴兰坦出版社1980年版，第530页。）
    如何改变“不公正的环境”？如何消除“滋生盲目暴力的温床”？早在2个月之前（6月4日）， 约翰逊就借参加霍华德大学毕业典礼的机会，在《实现这些权利》（To Fulfill These Rights ）（注：转引自乔治·柯里和科尼特·韦斯特编：《“肯定性行动”辩论》（George E.Curry and Cornet West ed.,The Affirmative Action Debate），艾迪生-韦斯利出版社公司1996年版，第16-24页。）的讲演中表达了自己的看法。
    约翰逊说，虽然有民权法律方面的进步，但对于贫穷、失业、被剥夺了一切的绝大部分美国黑人来说，他们仍然如同生活在另一个国度。导致这种情况的基本原因首先是黑人陷于难以摆脱的贫困，其次是长期奴隶制度的毁灭性的后果。国家正在通过扶贫计划、教育计划、医疗计划，特别是伟大社会一揽子计划，来克服黑人的贫困。但差异盘根错节，相互加强。黑人将象其他人一样主要靠自己的努力来克服差异，但他们仅凭自身之力是无法做到的。约翰逊的结论是：“对于一个多年戴着脚镣的人，你不会仅仅解开他的脚镣，将他领到起跑线上并对他说‘你自由了，可以与别人比赛了’，所以你怎么会相信你所做的是完全公正的呢？所以，仅仅开启机会之门还不够。我们所有的公民都须具有穿越机会之门的能力。这是为民权而战的下一场更加激烈的战斗。我们追求的不仅是自由，而且是机会，不仅是法律上的平等，而且是人的能力，不仅是权利和理论的平等，而且是事实和结果的公平。”
    这是美国上层政治领袖在民权问题上所作的最激烈的演说之一。这种激进不是主张用南北战争那样激烈的手段来为少数族裔争取更多的权利。这是在新的历史条件下，在少数族裔已经取得相当社会进步的条件下，一种更加理性的思考。如果说各种立法为少数族裔争取法律上的平等地位，“伟大社会”计划为克服他们的贫困提供各种资助，那么约翰逊现在希望帮助他们获得在弱肉强食的社会中参与竞争的能力。如果这就是一些学者所说的统治阶级的“良心原则”和“道德原则”，那么从约翰逊的讲话中显然看不出这些原则有什么先天不足。
    瓦茨动乱迫使约翰逊行政当局迅速采取措施。9月24日，11246号行政命令发布。
    11246号行政命令的内容
    11246号行政命令的名称为《平等的雇佣机会》。 命令开宗明义宣布：“美国政府的政策是在联邦政府的雇佣行为中向所有合格者提供公平的机会，在雇佣行为中禁止因为种族、信仰、肤色或民族血统而歧视，在每一个行政部门和机构中，通过积极的、持续的计划，推动公平雇佣机会的全面实现。”该命令后经多次修改， 其中最主要的修改是1967年11375号命令将性别歧视列为被禁止的行为（注：吕塞尔·涅利：《种族优惠与种族公正》（Russel Nieli ed., Racial Preferenceand Racial Justice），伦理与公共政策中心1991年版，第522 页（附录F）。）。和罗斯福以来的此类行政命令相比，约翰逊的11246号与10925号、11114号都在对政府合同承包商提出的7项义务中强调，雇主们不仅要遵守反种族歧视的规定，而且要采取“肯定性行动”即积极的主动的行动，去纠正自己的行为中可能存在的歧视。除了这点相似外，3 个命令在许多措辞上或几乎一样，或变化不大。换句话说，11246 号实际上是以稍微不同的措辞对10925号和11114号的概括。
    但是约翰逊的11246号命令也有自己的特点。首先， 它规定公务员委员会取代10925号设立的平等就业机会总统委员会， 指导政府系统公务员公平就业问题。其次，它规定由劳工部主管政府合同承包商和分包商的雇佣行为中的反歧视问题。