与此同时，美国社会在法律地位上和社会权利上对黑人的歧视，仍然非常明显，有关住房方面的反种族歧视提案还在国会等候表决。还要注意的是，约翰逊逐步扩大的对越南的战争开始影响到美国的少数族裔。所以发布11246号命令以后的几年， 以黑人为主要动因的动乱继续存在，并且有越演越烈之势。在1965至1968年期间，大约有50万黑人在约300个城市中参与了动乱，5万人被捕，8000人受伤，财产损失上亿美元。1967年夏天，约翰逊任命伊利诺斯州州长克纳率领全国内乱问题咨询委员会调查社会动乱的原因。1968年3月，委员会在调查报告中指出，在发生动乱的北方城市中，法律上的分离已经不再存在，但黑人们的低等的住房、不充足的就业前景和缺乏有效的经济、政治权力，使“我们正在进入两个分离的和不平等的社会，一个是黑人社会，一个是白人社会”。委员会建议对种族之间经济上的不平等发动一场大规模的、由政府组织的攻击（注：参阅洛厄里和马尔沙韦克编：《非洲裔美国人民权百科全书》，第296页。）。
    约翰逊当时已经决定不再竞选下一届总统，他已经被深深卷入越南战争而无暇顾及其它问题，但报告对公众和政府官员在种族问题上的看法有重要影响。1968年5月，在克纳报告发表两个月后，OFCCP 发布11246号命令实施条例，要求所有与政府签订达到或超过50,000美元合同的或雇工超过50人的合同承包商，都必须制订“书面的‘肯定性行动’履行计划”，明确反歧视的“目标和时间表”（注：里德尔斯伯格和杰克逊编：《美国总统与民权政策》，第63页。）。条例规定：
    “发展一项令人满意的肯定性行动计划（affirmative actionprogram ）的必要条件是确定并分析在少数族裔就业固有的一些问题方面，估计使用少数族裔人员的可能性。平等的就业机会对少数族裔成员至关重要，承包商的计划须详细提出确保此点的具体步骤，包括存在缺陷时，制订出尽快实现完全、平等的就业机会的具体目标和时间表。每位承包商将在他的‘肯定性行动’履行计划中包括一份工作分类表……对使用少数族裔人员的估量，将包括……对各类[工作]中少数族裔代表的分析。”（注：转引自内森·格莱泽：《肯定性歧视：种族不平等与公共政策》（Nathan Glazer,Affirmative Discrimination:Ethnic Inequality and Public Policy），基本图书出版社1975年版，第 46-47页。）
    1968年OFCCP的条例有很重要的意义。首先， 政府在该条例中明确使用了“‘肯定性行动’计划”的字样。早先作为修饰词、作为“积极”的同义词而出现的“肯定性行动”已经改变，自此开始成为一项社会政策的明确的集合名词。其次，条例明确了必须采取“肯定性行动”的范围。根据条例的规定（5万美元和50人）， “肯定性行动”的要求当时涉及到10万个与政府有合同关系的公司企业，而这些公司企业的雇员占了全美劳动力的1／3（注：洛和克利夫特：《黑色美国百科全书》，第258页。）。最后， 条例第一次使用了“目标和时间表”这样的规定。根据11246号命令的规定（Sec.203），这些公司企业须在合同履行报告中提供执行11246号命令和劳工部长发布的相关条例的信息， 报告须包括合同承包商和分包商的雇佣政策、计划和雇佣统计数字等资料。现在，OFCCP不仅要求公司企业提供报告， 而且要求它们主动分析在自己各类工作岗位中对少数族裔的使用，要求在发现有“缺陷”时，制订改正“缺陷”的“目标和时间表”。这也就是说，公司企业不仅要在政策上表现出公正，而且要以在确定的时间内实现某种“目标”的形式体现出这种公正，体现出“不仅是权利和理论的平等，而且是事实和结果的公平”。这个目标就是某种数量或某种比例的黑人就业人数。
    1968年OFCCP条例的发表，标志“肯定性行动”的正式形成。
    “肯定性行动”提出和确立的积极意义
    当1955年罗莎·帕克斯开始发起美国五六十年代的民权运动时，以男性白人为主导的美国统治阶级已经对长期存在的种族歧视有所认识，并已经开始采取行动加以纠正。但他们对此认识并不一致，认识的深度也颇为有限。肯尼迪就是一个例证。
    约翰逊具有明显的理想主义色彩。他先后提出“向贫穷开战”和“伟大社会”计划。他在民权政策方面也一反肯尼迪的做法，积极推动民权立法。但是他对种族歧视的认识和措施，也是随着民权运动的高涨和社会动荡的加剧而逐步深化的。也就是说，正是随着民权运动的高涨和社会动荡的加剧，约翰逊才可能发表激进的演讲，支持给予黑人“事实和结果的公平”，提出11246号命令，他的OFCCP也才可能提出明确的“目标和时间表”计划。约翰逊代表了以白人为主的美国社会在新形势下对种族问题的看法。这些看法的产生表明，“肯定性行动”的确立不是，至少不仅仅是因为基于“一种良心原则、一种道德原则”。
    “肯定性行动”是黑人经过长期斗争而取得的一项社会保障。当美国政府提出这项反对社会歧视特别是种族歧视的政策时，根本不存在白人男子作为一个群体受到新政策“反向歧视”的问题。当时政府、社会和公众舆论迫切需要考虑的是如何给予以黑人为代表的少数族裔群体--群体的整体，而不是群体的少数上层精英--摆脱社会不公正的机会，至少是使他们抱有摆脱社会不公正的希望。当OFCCP为11246号命令的落实制订明确、具体、便于操作的规定时，人们需要考虑的不是新政策可能给予黑人等少数族裔的太多，因而会使白人男子面临“反向歧视”的问题，而是社会上对任何“不歧视”少数族裔的新政策仍存在相当大的敌意和抗拒。所以现任加州州长威尔森在激烈攻击“肯定性行动”时也不得不承认，30年前确有实行它的理由（注：皮特·威尔逊：《社会的少数与多数》（Pete Wilson,The Minority-Majority Society）， 载乔治·柯里和科尼特·韦斯特编：《“肯定性行动”辩论》， 第168页。）。总之， 不论后来这一政策的内涵和执行有什么发展和变化，约翰逊当局“肯定性行动”的确立，显然具有相当积极的社会意义。