平等就业机会总统委员会是一个临时性机构。在美国政治中，总统委员会设立的目的虽然很多，但其共同之处在于，总统对某种国内政策的具体措施、后果、反响没有把握时，往往借助此类委员会进行实验，或通过委员会的工作，对国会，对公众，甚至对自己的行政系统，进行说服和动员（注：托玛斯·沃拉宁：《总统顾问委员会：从杜鲁门到尼克松》（Thomas R.Wolanin,Presidential Advisory Commissions:Truman to Nixon），威斯康辛大学出版社1975年版，第11-28页。）。肯尼迪上台时，美国联邦政府系统就业中的种族歧视仍然严重存在。1961年7月，在整个联邦政府雇员中，黑人虽然占了12.6%，但GS －18和GS－17级（文职雇员的最高级别）的雇员中分别只有1位黑人。 国务院系统的3674名外交人员中，黑人只有15人（注：卡尔·布劳尔：《肯尼迪与第二次重建》（Carl M.Brauer,John F.Kennedy and the Second Reconstruction），哥伦比亚大学出版社1997年版，第82-83 页。下面一段材料亦引自本书。）。在民权运动的推动下，肯尼迪希望能改变联邦政府内这种情况。当时甚至传说各部门首脑都在寻找黑人雇员，以免被总统批评。但是肯尼迪对这方面的措施把握不准，怕引起国会议员们的攻击，所以只成立了一个预算很小的（50万美元）平等就业机会总统委员会，小心翼翼地推行反歧视措施，同时委员会也很少使用自己的权力去终止或暂停某些违反反歧视条款的合同。所以肯尼迪的这个总统委员会和罗斯福以来的此类委员会一样，都没能发展成为一个有效的反歧视机构。在委员会中，约翰逊以副总统的身份担任主席，但副总统手下人员很少，结果大部分工作是由担任委员会副主席的劳工部长的劳工部和其它行政部门承担。约翰逊可能是根据自己担任委员会主席的经历，认识到此类委员会的虚夸性，撤消了总统委员会，让早已存在的常设机构--公务员委员会和劳工部等等来发挥作用。这一决策很重要。公务员委员会成立于19世纪末，在1978年公务员制度改革以前，具体负责公务员的考核录用、岗位的分类和人员的管理，适合指导、监督公务员系统就业机会平等问题。而劳工部是20世纪初设立的政府职能机构，负责雇工、就业等问题。现在劳工部长被明确规定主管政府合同承包商雇佣行为中的反歧视问题，可以发布自己认为必要的条例、规定或命令了。
    11246号命令的第三个特点是它重申了11114号对受联邦资助的建筑合同的反歧视要求。美国政府的财政开支中有相当部分用于联邦政府负责的建筑项目。项目的给予就是支持。但是这些联邦合同项目中的种族歧视严重存在。当时在建筑行业中，建筑商并不在招聘问题上起决定作用，招聘什么人要由建筑行业工会决定，而建筑行业工会基本上由白人控制。肯尼迪上台后在这一问题上进退两难，因为工会和民权组织都是民主党的支持者。所以他上台两年后才发布的11063 号命令是一个几乎没有约束力的行政命令（注：洛厄里和马尔沙韦克编：《非洲裔美国人民权百科全书》，第176-177页。）。直到伯明翰游行震动全国，他才发布了11114号命令， 明确要求承担政府合同的建筑商并通过建筑商要求建筑行业工会遵守公平雇佣规定。但是他发布后并不愿执行。例如，发布后不久，各州的高速公路管理部门被要求负责执行受到联邦资助的高速公路建筑合同中的反歧视问题。路易斯安那州的公路官员不愿执行反歧视条款，便请国会议员向总统游说。议员给肯尼迪打电话之后，肯尼迪说服联邦公路管理部门放弃了对反歧视条款的要求。类似的情况再次发生之后，平等就业机会总统委员会干脆对反歧视条款做了修改（注：卡尔·布劳尔：《肯尼迪与第二次重建》，第285页。）。
    对于这一问题，《1964年民权法》第六条《联邦资助项目中的非歧视待遇》规定（Sec.601），“美国任何人都不得因为种族、 肤色和民族血统而被排除在参加联邦财政资助的项目和活动之外，也不得被拒绝从上述项目和活动中受益，或在其中受到歧视。”有了《1964年民权法》的依据，约翰逊在11246号行政命令中再次重申11114号对建筑合同的规定。
    上述几个特点说明，约翰逊政府不仅继承了10925号和11114号对雇主们的“肯定性”的要求，而且以更加坚定和更加务实的态度来处理就业中的种族歧视问题。公务员委员会和劳工部这两个与就业有直接关系的部门直接掌管反对就业中的种族歧视问题，同时它们也有了更加明确的执行规定的权力，发布有关反歧视的规定和条款的权力。早先，这种权力在10925号中留给了总统委员会，在《1964年民权法》中（Sec.602）留给了总统。正是这种权力保证了“肯定性行动”的最终形成。
    OFCCP的规定和“肯定性行动”的形成
    11246号命令的发布不等于“肯定性行动”政策的确立， “肯定性行动”在这里还只是作为修饰语使用。“肯定性行动”政策的确立还需要OFCCP的作用。
    OFCCP是“联邦合同履行办公室”的缩写，是劳工部长于1965 年秋成立的。在OFCCP成立以前，除了10925号命令建立的平等就业机会总统委员会，国会也通过《1964年民权法》第705款设立了EEOC （就业机会均等委员会），负责该法“第七条款”的落实。然而由于国会中各派力量的较量和妥协，EEOC在成立后的最初7 年中无权强制雇主遵守“第七条款”的规定，它只能依靠调查和调解来获得雇主们自愿遵守。 与EEOC完全不同，OFCCP作为劳工部下属负责11246 号命令中有关规定落实的主管部门，拥有11246号赋予的全权。
    1966年初，OFCCP的新负责人开始推行一项“先行确认”的办法， 即要求投标人在对100万美元或100万美元以上项目投标前，首先提出自己的符合11246号命令的计划并获批准。这一方案在圣路易斯、 旧金山和克利夫兰等地的建筑合同中试行，不成功。之后，OFCCP 在费城地区提出并推行“费城计划”，即要求建筑合同的投标人在投标前即提出一个雇佣少数族裔的数字目标。然而承包商、工会和总审计局都加以反对，这一方案也告失败（注：洛厄里和马尔沙韦克编：《非洲裔美国人民权百科全书》，第412、426-427页。）。
    11246号的发布和OFCCP的成立原本不可能在短时间内改变黑人的就业状况和经济状况，更不用说对政府合同承包商提出的采取“肯定性行动”的要求，当时还被置若罔闻。实际上不仅雇主们，而且男性白人控制的工会也抵制反歧视政策的落实。1967年，劳工部在考虑即将出台的“费城计划”时发现，在费城的电气、钢铁、 管道安装和气管装配等8个行业中，数年来工会会员中黑人连1%都不到， 黑人实际上被排斥在工会之外（注：洛和克利夫特：《黑色美国百科全书》，第494-495页。）。