威尔逊的国际联盟思想产生于一战爆发后的调解外交之中。这时美国外交政策的主要特征是在保持中立的基础上对欧洲冲突实行调解。美国传统的中立原则决定了威尔逊政府不准备对欧洲事务承担任何义务，但是这种调解本身又有参与解决欧洲事务的含义。这种自相矛盾的政策只能导致调解的失败。但是，调解外交已反映出中立原则在发生变化，因为美国传统的中立原则是不会积极地要对欧洲冲突有所作为的。在这种自相矛盾的政策中，威尔逊找到了战后国际联盟这个目标，并从泛美条约的集体安全条款找到它的基础原则。中立与集体安全基础上的国联能同时满足威尔逊既不脱离传统的孤立主义又能参与欧洲事务的双重愿望。战争形势很快迫使美国放弃中立，但是国际联盟的思想却沉淀下来成为威尔逊外交的主要目标。
    一、在失败的调解中找到国际联盟的政策
    调解外交的主要承担者是豪斯，豪斯虽然是威尔逊的密友兼顾问，对威尔逊的决策有重大影响，但是他毕竟没有担任公职，他的调解在形式上具有私人性质，这也是美国中立政策的一个体现。大战爆发前夕，豪斯曾前往欧洲，希望调解欧洲冲突，避免战争，但是没有什么结果。大战爆发后，威尔逊立即宣布中立。秋天，豪斯在华盛顿徒劳地试图在交战国大使之间调解，在被拒绝后，威尔逊又派豪斯前往欧洲调解，但是这种在中立立场上的调解是不可能成功的，因为英国外交大臣爱德华·格雷明确告诉豪斯，美国应参与对最后和平的“某种全面的保证”。豪斯为了回避让美国承担义务，提出举行由中立国和交战国参加的国际会议来谈判结束战争。1915年2月9日豪斯在给威尔逊的信中说：“格雷坚持一件事：我们应该加入某种对世界和平的普遍性的保证，我们回避这个问题而是建议中立国与现在的交战国应分开参加会议，会议会达成一些能制止未来文明社会中的战争的原则。……他不接受我们的全部责任仅只是这些，但是我们很快就转向别的话题。……”（注：查尔斯·西摩编：《豪斯上校秘录》第一卷《在政治帷幕后面：1912-1915》，370页，伦敦，1926。）豪斯1915年2月10日在日记中记载：“……爱德华爵士又提出他所说的我国政府应成为缔结和约的一个成员国。……我比星期天（2月9日--作者注）更直接地告诉爱德华爵士我不能这样做，这不仅是我国的未成文法律，也是我们不变的政策，不要卷入欧洲事务。”（注：查尔斯·西摩编：《豪斯上校秘录》第一卷《在政治帷幕后面：1912-1915》，375页，伦敦，1926。）这与威尔逊所希望的美国对欧洲战争中立但要参与结束欧洲战争的政策是一致的。
    海上自由原则是豪斯这次调解中的一个重要内容。海上自由原则体现了美国的外交传统，也是战争中美国最关心的问题。美国的海上自由原则是一把双面刃，一面反对德国的潜艇战，另一面反对英国的海上封锁。豪斯认为这个原则应该是对英国比对德国更有利。格雷在与豪斯会谈时也赞成他将这一原则作为与德国谈判的基础。（注：查尔斯·西摩编：《豪斯上校秘录》第一卷《在政治帷幕后面：1912-1915》，409页，伦敦，1926。）但是让豪斯吃惊的是，当他在柏林提出海上自由原则时，德国领导人很痛快地同意了将海上自由做为和平谈判的起点。豪斯在1915年3月27日给威尔逊的信中谈到德国对他提出海上自由原则的反应：“首相看来认为，我的这个建议（海上自由）为和平的开端提供了一个最好的想法，（德国外交大臣）齐默门也这样认为。……我还坦率地告诉他们，并强调说，不要以为我们会对出口军火实行禁运，但是他们必须要使他们的新闻界和舆论缓和一些。我告诉他们我会在今后的大事上帮助他们，而他们应该赞成我们在这方面的努力。我离开此地时对形势很满意，我们已经有了一些明确的工作要去做，参战国已经基本接受你做为他们的调解人。……”（注：查尔斯·西摩编：《豪斯上校秘录》第一卷《在政治帷幕后面：1912-1915》，415页，伦敦，1926。）但格雷的想法和豪斯不同。他立即致信豪斯澄清：“至于海上自由，如果德国的意思是德国商船在战时可以自由往来于海上，同时他还保有随意将战争加于其它国家的自由，这就不是一个公平的原则。另一方面，假如德国在战后进入某种国际联盟，在其中它承认和接受其它国家承认和接受的防止它们之间爆发战争的安全条款，它们的军费开支可能会减少，海上自由原则也可能实施。”（注：查尔斯·西摩编：《豪斯上校秘录》第一卷《在政治帷幕后面：1912-1915》，428～429页，伦敦，1926。）等豪斯回到伦敦，格雷告诉他，如果德国接受海上自由，就要也接受陆上自由，这样德国和任何国家都不能发动侵略战争。（注：乔伊斯·威廉姆斯：《豪斯上校与格雷爵士：英美外交研究》，65页，纽约，1984。）这样一来，海上自由反而成了德国能接受的条件。
    5月7日传来“鲁西坦尼亚号”被德国潜艇击沉的消息，这使本来就没有多少希望的和平会议成为不可能。豪斯想要推行既反对潜艇战又反对海上封锁的海上自由原则，英德实际上都不接受。由于没有任何进展，豪斯在6月5日回国。
    豪斯回国后，继续和格雷讨论由美国调解结束欧洲战争及和平条件，格雷仍然坚持美国应参战并对维护和平承担义务。在这些交换意见的信件中，最重要的应是格雷1915年9月22日给豪斯的信。这封信之所以重要在于格雷在信中明确地提出了由美国对战后国际秩序承担义务的问题：“在我看来，消除军国主义和海上霸权这个伟大目标是为了在将来确保能反对侵略战争。美国准备在这方面做多少事呢？总统是否要倡议一个国际联盟（League of Nations），使自己承担义务，站在反对海上或陆上战争的一边（此类有关规定当然要在这次战争之后制定）；或者当这个倡议被拒绝，去接受某种不是战争的其它解决办法？只有通过这种性质的协定我才能确定地看到在未来消灭军国主义与海上霸权主义的前景，因此没有一个国家将会为侵略目标而建立陆军和海军。我不能肯定哪些国家会接受这个建议，但是我能肯定只有美国政府是能够使之实现的唯一的政府。”（注：查尔斯·西摩编：《豪斯上校秘录》第二卷《从中立到参战，1915-1917》，88～89页，伦敦，1926。）格雷在这封信中提出：建立美国必须参与的国际联盟；国联要放在战争结束之后再考虑，而不是战争中决定和平的先决条件。
    这时的威尔逊还没有参战的打算。豪斯记得在1915年9月威尔逊还说过“从来没有认为我们肯定会参战”。（注：查尔斯·西摩编：《豪斯上校秘录》第二卷《从中立到参战，1915-1917》，84页，伦敦，1926。）但是这时的中立已经变质，传统的中立是不在政治和军事上卷入欧洲事务，也不承担任何义务，但是现在是要以中立的身份去调解欧洲冲突，而且要在欧洲国家中间作一个仲裁者，这其实是要参与欧洲事务，只是仍然坚持不承担义务并且不在军事上卷入。这时的中立已不是传统意义上的中立。这种变化反映了美国一方面深受传统的束缚，另一方面又在时代的推动下要改变政策。威尔逊因此对格雷在信中提出的国际组织发生了兴趣，立即指示豪斯给格雷复信表示赞成。（注：查尔斯·西摩编：《豪斯上校秘录》第二卷《从中立到参战，1915-1917》，89页，伦敦，1926。）在格雷问及美国的调解方案是否与战后国联有关时，豪斯和威尔逊明确而又肯定地告诉格雷美国的方案将与战后国际联盟联系在一起。（注：查尔斯·西摩编：《豪斯上校秘录》第二卷《从中立到参战，1915-1917》，91页，伦敦，1926。）其实这时威尔逊对国联尚无任何明确的想法，他对这个想法有兴趣的原因是看到这有可能在美国保持中立的前提下对欧洲战争进行调解。（注：乔伊斯·威廉姆斯：《豪斯上校与格雷爵士：英美外交研究》，77页，纽约，1984。）