二、将国际联盟的目标与中立政策结合
    这时豪斯建议再次赴欧洲调解，并得到威尔逊的支持。在1915年12月24日给豪斯的指令中，威尔逊说：“我们只关心未来的世界和平，只对此做出保证。唯一可能的保证是（A）陆军和海军裁军及（B）一个确保每一个国家反对侵略和维持绝对的海上自由的国际联盟。假如这次战争中的任何一方愿意让我们对另一方说它们愿意在这一条件上讨论和平，我们的责任将是最大限度地运用我们的道德力量迫使另一方参加谈判。假如他们拒绝，我不能理解他们如何面对世界舆论。”（注：查尔斯·西摩编：《豪斯上校秘录》第二卷《从中立到参战，1915-1917》，109页，伦敦，1926。）这是威尔逊头一次明确地提到国联，同时希望能消除军国主义和海上霸权主义，这两条具体为裁军和海上自由原则。但是他既没有表示出更支持英国，也没有表示出美国将参战的意思，美国也不承担义务，只能使用“道德力量”。
    豪斯1916年1月到伦敦，将自己的使命赋予新内容，这就是将国联思想和他过去提出的美国调解结合在一起。豪斯1916年1月11日给威尔逊的报告中说：“我争论的总纲领是，你已经安排了一个紧密的美洲国家的联盟，因此假如认为最好是不要进入世界范围的话，我们可以安全的过我们自己的孤立主义的生活。假如决定要进入世界范围的话，我们会增加自己的陆军和海军，并保持在我们自己的半球。”豪斯进一步报告说：“他们想要知道，你在多大程度上愿意卷入一个涉及欧洲事务的协定。我知道你根本不愿意这样做，而是愿意达成一个文明世界在涉及所有国家利益的广泛问题上的协定。”（注：查尔斯·西摩编：《豪斯上校秘录》第二卷《从中立到参战，1915-1917》，120页，伦敦，1926。）威尔逊的政策是同时要中立和国联。
    豪斯1916年2月在柏林访问了德国外交部，在巴黎也作了停留，没有任何实质性的结果。这次赴欧洲调解的唯一成果是1916年2月22日的豪斯-格雷备忘录。这个备忘录经豪斯同意，由格雷执笔，主要内容是豪斯在欧洲期间与英国及法国领导人谈到的美国对欧洲战争的态度。但是这个备忘录是一个倒退，没有提到战后国际联盟，只是就美国提出的和平谈判方案及美国参战的条件做出一些含糊的估计。（注：查尔斯·西摩编：《豪斯上校秘录》第二卷《从中立到参战，1915-1917》，200～202页，伦敦，1926。）英法对美国在战争中到底能起多大作用抱着怀疑态度。但是这个备忘录不仅得到了格雷和现任首相阿斯奎斯的支持，也被有可能担任首相和外交大臣的劳合·乔治及巴尔福所接受。英国为什么能接受这样一个在实质性问题上含糊其辞的备忘录？在格雷3月5日致伯蒂勋爵的信中说得非常明确：“只要协约国的陆军和海军指挥官说他们能够打败德国就不需要谈论调解，但是如果战争陷入僵局，将要提出的问题不是调解是否有利于威尔逊总统的竞选，而是调解是否能比不调解使协约国得到更有利的条件。因而我认为不认真对待豪斯是一个大错；假如协约国能够不要美国的帮助而强迫柏林接受和平，豪斯上校的建议也不会有什么不利。在我看来，现在忽视有利可图的朋友还不是时候。”（注：乔伊斯·威廉姆斯：《豪斯上校与格雷爵士：英美外交研究》，88页，纽约，1984。）在英国的这种态度面前，豪斯的调解怎么可能有结果呢？
    既然在欧洲事务上受到挫折，威尔逊和豪斯、国务卿布莱安及继任的兰辛一直在致力于泛美公约。他呼吁拉美国家在“互相绝对保证政治独立与领土完整”上与美国联合起来。1916年1月6日在华盛顿召开的泛美科学大会上，威尔逊在演讲中解释了泛美条约的宗旨，这些解释中包含了集体安全原则的内容：“我希望也相信这是能达到的，这些会议也使我知道如何达到目标。首先它将这样完成，由美洲国家联合起来互相保证绝对的政治独立和领土完整。完成它的第二步是，也是必然的逻辑，保证同意尽可能快地、用友好的方式解决所有悬而未决的国界纠纷；同意对它们之间的所有纠纷，假如以不愉快的方式出现，将对其做出耐心的、公正的调查，并以仲裁的方式解决；为了美洲各国的和平需要而同意两个大陆（指南、北美洲大陆--作者注）的任何国家都决不派遣在境外装备的革命军队去反对另一个国家，而且同意不向反对邻国政府的革命者供应军火。”（注：瑞·斯坦纳德·贝克、威廉·E·多德编：《伍德罗·威尔逊的官方文件：新民主》第1卷，444～445页，纽约，1926。）
    三、国际联盟成为美国在战争中的外交目标
    1916年3月24日苏塞克斯鱼雷艇危机后，某种要求和平的压力开始增加，美国对欧洲战争的政策到了一个难以回避的关键时刻。威尔逊也感到需要公开说明自己的看法。威尔逊1916年5月16日致信豪斯，阐述了他后来在演讲中不断重复的观点。因为威尔逊的演讲词藻华丽，反而使实质性问题变得含糊，所以我们主要就这封信的内容来分析：“自从你在伦敦和巴黎会谈以来，形势已经变化了。至少暂时转移了尖锐的德国问题，使此地能集中精力来考虑英国推行的涉及来往于中立港口的贸易的没有理由的政策，及它的在公海上拦截由中立船只所携带邮件的不可原谅的政策。最近这个国家正在得到越来越多的非常震动性的观点，这些观点来自英国政府对爱尔兰反叛者的政策。因而我们正在坦率地面对某种选择。美国必须既要明确地提出和平建议（以某些将会成为永久性的要点为依据），又要在它假如推迟和平行动时，必须坚持它的贸易权利的限度，坚持海上自由的限度，这是国际法使它有理由坚持以此来反对英国，并曾以同样的坦率和坚定以此来反对过德国。而且必须立即做出选择。英国支持这个选择吗？它不能同时逃避两种选择。而我们现在什么都不做是不可能的。”“假如我们提出和平建议，它将遵循下列条件：1）应是一个交战双方根据自己的直接利益都能接受的解决方案。我们自己没有任何性质的物质要求而且完全明白我们在任何意义上都不是这场争执中的参加国。我们的兴趣只是和平与保证和平；2）一个普遍的联盟，宗旨是维护海上自由和防止任何因为A）违背条约的或B）没有警告及全面要求而开始的战争，--这是一个对领土完整和政治独立的实质性的保证。”（注：查尔斯·西摩编：《豪斯上校秘录》第二卷《从中立到参战，1915-1917》，297页，伦敦，1926。）
    威尔逊在这封信中阐述了战后国联的基本思想：国联应是以合作来防止战争及保护各国不受侵略的国际组织，要点是保证主权独立与领土完整，这里已有了集体安全的内容，这也是泛美公约有关内容的扩大，后来成为国联盟约第十条的内容，也是国联盟约的核心内容。同时威尔逊强调中立及战争中海上自由原则，并将海上自由列入国联应关注的问题。这些内容是信中最重要的观点。至此威尔逊仍未公开表示任何参战的愿望。更重要的是他认为美国能控制和影响新的和平结构。这种独特政策的选择就是国联。1916年5月27日，在实现和平联盟大会上，威尔逊首次公开宣布他的战后集体安全思想。这次演讲的内容并没有超出他在5月16日信中所提到的基本主张。对正进行的战争，威尔逊用非常富于修饰的语言表示没有兴趣：“对于水流喷薄而出的隐晦的源头，我们没有兴趣去寻找和发现。”他感兴趣的“只有和平及对未来和平的保证”。他号召各交战国解决“他们现有的争执”，但同时也倡导用“各国的普遍合作”去维护海上自由和防止战争，从而为“领土完整和政治独立提供最后的保证”。（注：瑞·斯坦纳德·贝克、威廉·E·多德编：《伍德罗·威尔逊的官方文件：新民主》第2卷，184～188页，纽约，1926。）尽管言辞华丽，但是演讲宗旨很明确，还是在坚持中立的基础上提出集体安全和国际联盟。这些言辞比较明确地表达了世界主义基础上的集体安全，但仍能看到孤立主义的影响：美国不会参与，只是运用道德力量，但也不反对在特定条件下运用其它方式。这应该看作是威尔逊外交政策所体现的新内容，因而国联的思想让一些人认为是仅次于独立宣言和门罗宣言的事件。李普曼在听到这一演讲后评论说：“它的历史意义是显而易见的，这是我们这一代人所见到的最重要的历史事件。”（注：劳依德·阿姆布洛依斯：《伍德罗·威尔逊与美国外交传统：条约斗争的观点》，24页，纽约，1987。）国际联盟成了美国在此后若干年内的主要外交目标。