但是这样一个将中立与调解结合的建议很轻易地就被英国拒绝了，原因是这时协约国自认为正处于有利的军事条件下，打败德国大有希望。而威尔逊却说对战争的原因和目的没有兴趣，特别是威尔逊在演讲中说：“双方的目标……在向他们自己的人民和全世界宣布时，在总的条件方面，本质上是相同的。”这使协约国对美国的调解产生怀疑。美国驻英大使佩奇1916年5月30日给豪斯的信中说：“……总统在实现和平联盟大会上的和平演讲已经引起了混乱。有些内容讲得让人敬佩，英国人认为他真正理解了（这次战争），其中有些内容在他们看来显示出完全没有理解这次战争，他们还认为他只是在对着坐满了和平狂热分子的会场演讲。……他们因而认为总统不可信。”（注：查尔斯·西摩编：《豪斯上校秘录》第二卷《从中立到参战，1915-1917》，303页，伦敦，1926。）美国的中立立场是威尔逊的建议和美国的调解不可能被协约国接受的根本原因。至于国联，英法要在战争目的达到后再考虑。
    在1916年争取连任时，威尔逊又再次重申了美国保持中立和战后国联的思想。他坚信美国是唯一对战争无利益的国家，因而也是可以既保持中立又为重建欧洲和平做贡献的唯一国家。尽管欧洲国家不接受美国这种中立立场，但是威尔逊仍然认为美国可以通过国联既保持中立又参与欧洲事务。1916年11月大选获胜后，威尔逊又开始了新的和平行动。这次行动最好地表示了他希望美国置身战争之外的愿望，同时也看到他对国际联盟目标的追求。1916年12月5日，英国组成新的政府，由巴尔福接替格雷任外交大臣，要给德国以“彻底的一击”的劳合·乔治担任首相。（注：乔伊斯·威廉姆斯：《豪斯上校与格雷爵士：英美外交研究》，111页，纽约，1984。）1916年12月18日美国向交战国发出了和平照会。这个照会的内容比美国以往的政策更中立，只是要求协约国和同盟国都表明自己的战争目的，甚至没有提美国调解：“总统建议尽早寻求机会呼吁所有的参战国公开宣布它们各自的观点，这些观点是关于可能结束战争的条件及在未来能确保不再发生或重新点燃类似冲突的安排，以便有可能公开对之加以比较。他不关心完成这一目的的方式。他很高兴自己能为完成这一目标的任何可能被接受的方式提供服务或甚至充分发起人，但是他不想确定方式与手段。只要能达到他头脑中的伟大目标，一种或另一种方式他都将接受。”（注：瑞·斯坦纳德·贝克、威廉·E·多德编：《伍德罗·威尔逊的官方文件：新民主》第2卷，402～406页，纽约，1926。）
    从美国一提出战后国联问题，德国就发现这对自己非常有利，因为美国不关心现在的战争状况，而1916年夏秋的战局又对德国不利。所以德国一直表示能接受威尔逊提出的战后的国联、仲裁和裁军，其目的是要得到在战场上得不到的有利形势。德国政府立即决定要利用威尔逊的和平照会。1916年12月26日，德国答复美国和平照会：“帝国政府已经接到并考虑了总统高尚的建议，即遵照总统照会中充溢着的友好精神，为建立持续和平奠定基础。总统指出了发自内心的目标，并公开供选择。帝国政府认为直接交换想法是获得希望的结果的最恰当的方式。因而诚恳地建议，……在中立地点立即召开各交战国代表参加的会谈。”“帝国政府同时认为防止未来战争的伟大工作只能在当前各国的斗争结束之后才能开始。当这一时刻到来时，他们将准备高兴地与美利坚合众国就这一高尚的工作进行合作。”但是没有提德国的和平条件。（注：伯恩斯托福：《使美三年记》，322页，纽约，1920。）我们从德国企图利用威尔逊的和平照会的谋划中可以看出：威尔逊的这一和平行动是不可能成功的，因为他对正在进行的欧战没有兴趣，而是想利用美国的实力居高临下地安排战后世界，这显然脱离了欧洲的政治现实。同时也可以看到，德国政府非常准确地理解威尔逊的要求，他们感兴趣的是在美国保持中立这个前提下，由美国帮助交战国结束战争，然后在美国的参与下重建战后世界。体现这一目标的就是国际联盟及其相关的一些原则，如裁军、海上自由、仲裁等。
    四、“没有胜利者的和平”与国际联盟
    这时离美国参战已为时不远了，兰辛12月21日说：“我们已经站在战争的边缘。”（注：查尔斯·西摩编：《豪斯上校秘录》第二卷《从中立到参战，1915-1917》，413页，伦敦，1926。）1917年1月22日威尔逊在参议院发表了演讲，这就是后来被称作“没有胜利者的和平”的演讲，因为威尔逊认为这是持续和平的基础。在演讲中，威尔逊表示出更感兴趣的是未来的普遍合作，他反复提出“国际合作（International Concert）”、“各国合作（Concert of Powers）”、“和平联盟（League for Peace）”等等，他强调由国际组织来维护和平：“假如现在要制订的和约能够持久，它必须是一个由有组织的人类的力量所制订的和约。”威尔逊虽然继续坚持美国中立，但是认为美国可以参与战后和平及国际组织的活动，并且应该在其中起一个主导作用。他的演讲中说：“难以设想美国人民将不参与这一伟大的事业。做出这一奉献是一个机会，为此，他们自建立一个新国家的那些日子起，一直在以他们政府历经检验的实践及他们的政体的原则和目标来完善自己，满怀着崇高和真诚的希望：这可能，也确实曾经向人类显示了通向自由的道路。”在演讲的最后，威尔逊就未来的和约及普遍的国际合作倡议三点：第一点，“所有国家应自愿将门罗主义作为世界性的原则；任何国家都不应将其政治体制扩展到其它国家或民族，而且每一民族都有自由决定自己的政治体制，不受阻碍、不受威胁、不必恐惧地决定自己的发展道路的自由，无论是小国还是大国和强国。”这是要将门罗主义扩展到世界范围，这里有两层含义：第一，威尔逊在制订新的外交方针时不能超出美国的传统，只能从传统的外交方针中找到原则；第二，这是后来的民族自决权的雏型，但是这个原则在此之前应用于拉丁美洲时已证明美国不能作到言行一致。现在威尔逊要将其运用于世界范围。第二点是提出以普遍的国际合作（GeneralConcert of Powers）代替旧有的欧洲联盟，“在国际合作中没有义务性联盟，所有国家联合起来以共同的观念和共同的目标行动，所有国家为了共同的利益行动，同时享有在共同保护下按自己的方式生活的自由。”这第二点就是后来国联盟约中的集体安全原则。但是威尔逊强调没有义务性的约束，这是美国外交传统中孤立主义的烙印。第三点是“海上自由原则”。威尔逊再次强调了美国的中立，他认为严格中立是美国对世界和平做出贡献的最好立场。威尔逊在这个演讲中所要表达的最有意义的主张是战后由美国参与的国际组织以及这一组织的一些基本原则。*
    注：瑞·斯坦纳德·贝克、威廉·E·多德编：《伍德罗·威尔逊的官方文件：新民主》第2卷，407～414页，纽约，1926。）而“没有胜利者的和平”是与战后国联目标一致的，是为战后建立国联服务的。
    威廉二世在鲁登道夫和兴登堡的建议下于1月9日批准无限制的潜艇战。1月31日德国大使将这一消息通知美国政府，威尔逊和豪斯在近期内得到和平的希望彻底破灭。以豪斯使命为代表的美国调解外交也告失败。
    豪斯使命虽然失败了，但是在调解中产生并形成的国联的思想却是意义深远的。格雷提出的国际联盟的建议，是按19世纪欧洲协调的方式（Concert of Nations）来处理外交问题的，这与英国传统的外交是一致的，他要求美国参加战争，并对欧洲事务承担义务。豪斯相信并将这一建议转达给威尔逊，威尔逊接受了国联并逐步将美国传统中的理想主义注入其中，同时还将其与美国传统的中立主义结合起来，使中立原则有了新的、时代的特征，威尔逊还从门罗主义中找到了可以向世界推广的原则。从历史角度看，豪斯使命的意义在于试图将美国的传统原则与美国具有时代特征的新外交原则结合起来，找到一个具有美国特色的新目标，这就是国际联盟及其所代表的一系列原则。威尔逊被认为是国际联盟的倡导者，他形成这一政策的背景是国际形势与美国的实力，但是美国外交传统同时深刻地影响着他的外交决策，他从中立立场出发而提出国际联盟的思想，中立是美国外交的传统，也是新外交的起点。这样我们就理解了威尔逊为什么对战后国际格局及维持这一格局的组织的关心超过了对当前战争形势的关心，也就不难理解后来在美国的政策发生重大转变，由中立转变为参战时，国际联盟的目标始终不变。