1968年，约翰逊政府开始着手调整对韩国政策。在此基础上，1969年2月，刚刚上台的尼克松政府通过“国家安全研究第27号备忘录”(NSSM 27)指示继续调整对韩国的安全政策。这项为期一年的“NSSM 27研究”为美国调整对韩国安全战略、部分撤出驻韩美军以及制定对韩国五年军事援助计划奠定了基础。长期以来，因缺乏第一手资料，上述美国政府对韩政策研究尚未引起学界关注，关于美国调整1970年代对韩政策的具体决策过程亦缺乏实证研究。本文拟依据美国政府新近解密的外交档案，详细考察1960年代末美国对韩国安全政策的调整，揭示该时期美国的亚洲战略以及美国国家安全决策机制的双重变化，为学界深入研究20世纪70年代美韩关系的转折打开一个新突破口。
    一、约翰逊政府后期美国重新评估对韩国政策1953年《韩美共同防御条约》的签订标志着美韩同盟正式确立，从此，美国完全承担起对韩安全保障义务，韩国成为美国在亚洲遏制共产主义的重要堡垒。驻韩美军的存在是韩国的“定心丸”，被韩国视为威慑和抵御来自朝鲜的“天然威胁”的必要力量，美国大量的经济和军事援助也成为韩国经济和国防建设起飞的催化剂。同时，朴正熙政府出兵越南更加深了美国对韩国的信任，也扩大了韩国在同盟中的话语权，使美韩同盟进一步强化。可以说，20世纪五六十年代的美韩关系总体上处于“蜜月”期。
    20世纪60年代末，美国政府开始重新审视对韩政策，笔者认为主要出于以下原因：(1)深陷越南战争的泥潭使美国政府内外交困，美国开始重新审视其在亚洲的义务；(2)韩国的经济发展突飞猛进，综合实力增强，美国决策者认为“韩国已经不再依赖美国大量的援助，美国对韩国经济或政治决策的深入干预也与韩国的政治发展越来越不相符”；①(3)美韩在越南的合作中摩擦渐生，美国要求韩国增兵，而韩国讨价还价，借口拖延，使美国越发感到“疏远”；(4)朝鲜半岛局势异常紧张，朝鲜与美韩沿非军事区的武装冲突时有发生，并在1968年达到高峰。②1968年1月相继发生朝鲜武装人员刺杀朴正熙未遂的“青瓦台事件”和朝鲜俘获美国间谍船的“普韦布洛”号危机，使美韩关系一度紧张。③1968年2月，约翰逊总统指示副国务卿尼古拉斯·卡岑巴赫(Nicholas deB.Katzenbach)负责组织一项旨在重新评估对韩政策的研究，由高级部际小组(Senior Interdepartmental Group)监督，韩国研究小组由来自国务院和国防部的代表构成。同年6月，研究小组完成并提交了一份题为“美国对韩国政策”的报告。报告认为，虽然韩国国家发展已取得巨大进步，但美国还不能因而感到大功告成并抽身而退，这会使美国用大量鲜血和金钱铸就的韩国发展基石崩塌，令韩国陷入政治经济混乱之中，甚至将面对更加糟糕的局面。特别是在越战失败的情况下，从韩国撤军将向社会主义阵营传递一个灾难性的信号。虽然美国在韩国发展方面所发挥的作用正在逐渐下降，但华盛顿必须长久保持对韩国的影响。美国不能指望通过和平统一缓解朝鲜和韩国之间的仇恨，也不能指望日本替代美国在韩国扮演的角色。④报告指出，美国在韩国的政策选择余地不大，只能以安全为中心，要么继续通过援助逐步提高韩国的防务能力，要么借助大量的资源投入尽快使韩国具备仅仅依靠美国的后勤支持就能够应付朝鲜全面进攻的能力。综合考虑，后一种战略更可取。因为按部就班地提供军援，只能缓慢地提高韩国的防务能力，驻韩美军也不得不相应地逐步撤出，美国仍将长期承担沉重的军费，再次卷入战争的风险亦居高不下。此外，韩国军队从越南撤退将为韩军战斗力的增强、战略部署的调整以及大部分驻韩美军的分阶段撤离创造条件。研究报告设计了以下战略步骤：1970年，撤回韩国在越南的1个师并逐步取消对赴越韩军的援助；1971年，从越南撤回剩下的韩国军队，为再次实行军援转移计划(MAP Transfer Program)创造条件；1972年，逐步取消开发贷款和军事预算资助，对韩国军援计划逐渐向信贷军售转变，美军第2师将会从韩国撤回，同时联合国军交出韩军管辖权(紧急情况除外)；1973年，美军第7师将从韩国撤回；至1975年，韩国军队现代化大体完成。⑤1968年9月19日，高级部际小组会议对该报告进行了审议，对一些问题达成了共识。9月26日，卡岑巴赫向高级部际小组成员签发了一份备忘录(SIGM-85)，指示依据9月19日高级部际小组会议上提出的问题启动一项跨机构研究，针对韩国进行经济、军事和政治的“高技术分析”。12月23日，卡岑巴赫向约翰逊总统提交了一份备忘录作为韩国研究的中期汇报，就对韩政策研究的进展以及遗留的问题做了详细阐述。
    备忘录指出：过去的一年，平壤方面已经大幅度加快“挑衅行动”，使韩国方面越来越难以忍受，美国被韩国防卫义务条约或者说更多是被历史所束缚着；韩国利用美国的援助，其经济正以惊人的速度增长而且前景很好，韩国军力也提升至世界先进水平，他们在越南的5万军队便是明证。⑥暂时得出的结论是：(1)韩国已经在多领域取得巨大进步，而且有能力也应该被鼓励“自力更生”；(2)美韩对朝鲜军事能力的了解很有限，也许不完全可信。现在问题是如何实现军事平衡；(3)现有的政策把美国的两个师束缚在韩国，无法转移他用，美韩两国为此支付巨大军费开支；(4)依现有的情势，美国在是否并如何卷入朝鲜半岛大规模战争方面几乎没有选择余地。总之，“面对富于攻击性的敌手，美国保证韩国安全的力度和重要性毋庸置疑。但随着时间的推移，美国应重新考虑多年以前所确定的姿态现在是否仍最适合履行美国的义务与承诺……高级部际小组相信新一届政府需要进一步研究这样一个现实而紧迫的国家政策和战略问题”。⑦然而，受一些不确定因素的影响，美国对韩国的政策调整尚无法形成确切结论。这些不确定因素是：美国有限的情报难以精准地估计韩国面临的安全威胁；驻韩美军的变化将对朝-苏-中方面的态度和政策产生何种影响，更加难以预测；越南战争的结果可能影响包括韩国在内的整个亚洲的大气候；1971年韩国总统选举可能给韩国政治稳定带来问题；目前美国在日本冲绳的军事基地对韩国防卫至关重要，但(归还冲绳后)其未来地位可能逐渐削弱。⑧以上政策研究仅为调整对韩国的安全战略提供了背景资料，而是否刻意改变美国的战略，将是未来几年新一届政府所面临的重要抉择。但我们也不能因此否定约翰逊政府对美国的韩国政策之重新评估所产生的深远影响。正如卡岑巴赫备忘录中总结的，此次对韩政策研究要解决的关键问题是“是否能够以战斗力日益提高的韩国作战部队完全或部分替代驻韩美军，同时仍然保持足够的韩美联合威慑力量以及在必要情况下应对可能的军事威胁的能力”。附属于该问题之下的还有如下议题：驻韩美军在朝鲜战争结束15年之后是否还是威慑朝鲜的不可替代因素?如果美军撤出，韩国需要多少弥补性防卫预算开支?美国想要什么样的韩美军队能力“以随时准备好应对诸如中朝联合进攻这样的重大军事突发事件”?能否加强情报工作以最大限度减少对朝鲜军事能力的误判?驻韩美军的撤退将会对美国在亚洲的地位产生怎样的影响?美国如何获得援助韩国军队现代化所必需的资金?虽然高级部际小组依备忘录“SIGM-85”指示正式委托一个部际联席小组对上述问题进行评估，确定美国对韩国各种政策选择的技术与政治可行性、条件、费用、利弊等，然而这项更细致的部际联席研究在约翰逊任期内并没有完成。尼克松上台后，伴随国家安全决策机制的调整，对韩政策研究继续受到重视，得以有序、严密和高效地展开。