二、尼克松政府国家安全决策新机制下的对韩政策调整1968年11月，尼克松当选为美国第37任总统，他亲自挑选基辛格作为国家安全事务助理。在1969年1月20日正式就职之前，尼克松已在基辛格的协助下酝酿并准备好建立以白宫为中心的外交决策新机制。1968年12月27日，尼克松批准了基辛格提交的一份关于建立新的国家安全委员会(NSC)系统的备忘录，对国家安全决策机制进行改革。⑨约翰逊时期，“周二午餐小组”在国家安全决策机制中居主导地位。相对于正式的NSC会议，约翰逊总统更喜欢在小规模非正式的周二午餐会议进行决策；国务卿处于掌控国家安全决策系统的核心位置，由副国务卿任主席的高级部际小组(SIG)以及下属多个由助理国务卿任主席的部际区域小组在对外决策中发挥着重要作用；国家安全委员会名存实亡，正式的国安会行动记录中断，设立于肯尼迪政府时期的“国家安全行动备忘录”(National Security Action Memorandum)(NSAM)这一程序效能也大为降低。而在尼克松政府新的国家安全决策系统结构中，最顶层是服务于总统并由总统亲自主持的国安会论坛，其次是作为总统国家安全助理的基辛格，处于全面指导、协调和监督国家安全事务的核心位置，其主持的NSC审议小组(后来亦称高级审议小组，Senior Review Group)，是协调NSC会议同下属各部会小组或委员会工作的联系纽带。由相关助理国务卿负责的部际区域小组(IRGs)重组为NSC的子机构，有效地整合了与国家安全事务相关的各部门智囊资源，约翰逊时期的高级部际小组(SIG)就此取消。⑩尼克松政府还改革了国家安全决策程序，最重要的就是取消国家安全行动备忘录系列(NSAMs)，代之以国家安全决策备忘录(National Security Decision Memorandum)和国家安全研究备忘录(National Security Study Memorandum)两个系列：国家安全决策备忘录(NSDM)用于将总统的决定传达给各部门，使这些部门清楚地理解总统的意图和决策因由；国家安全研究备忘录(NSSM)用于部署和指示对特定问题进行研究，研究报告通常要提交国家安全会议。(11)在整个国家安全决策程序中，“NSSM”及其指导下的研究项目是一个基础环节。一份完整的研究报告要求只是客观提出可行性备选方案并进行利弊分析，不能标明偏好或倾向于何种方案，以供最高决策者做出选择和决定。“NSDM”是决策形成的结果，有时也启动新的决策研究。
    1969年1月20日，“国家安全决策第4号备忘录”(NSDM 4)决定对一些指定国家展开计划分析系列研究。(12)9月4日修订的“NSDM 4”进一步明确这些研究“将形成关于美国利益、目标、政策方向和相关计划与预算实施的评估报告，为国家安全委员会的考虑和决定提供选择，并在NSC指导和决定的基础上形成国家或地区五年计划供所有机构制定方案时使用”。(13)1969年2月22日，通过“国家安全研究第27号备忘录”(NSSM 27)，尼克松指示继续完成约翰逊政府通过“SIGM 85”启动的部际联席韩国研究。“NSSM 27”由基辛格签署，发至国务卿、国防部长、中情局局长、预算局局长、国际开发署和新闻署最高长官。文件规定：该项研究要作为“NSDM 4”系列研究之一来完成；为避免打断研究进程，部际联席研究小组的编制以及各参与机构对该研究的支持不得有任何变化；该研究应于1969年5月1日以前依照NSDM 4完成研究报告、背景分析和计划备忘录的草案，由指导委员会主席提交给总统国家安全助理；完整的研究报告和计划备忘录在提交NSC审议小组之前应由NSC部际小组或国务院东亚局传阅批注；“SIGM 85”中的参考条款继续有效。(14)1969年5月，“NSSM 27研究”工作小组完成了“韩国计划备忘录草案”，该草案共380页，包括军队和计划方案、韩国防卫的陆海空需求、朝鲜渗透问题、韩国经济、政治因素等五部分内容。1969年8月14日，国家安全委员会(NSC)召开会议，以“NSSM 27研究”报告草案为依据讨论美国对韩国的政策，为迎接8月下旬朴正熙访美做准备。通过对“NSSM 27研究”报告草案和此次NSC会议记录的解读和梳理，我们可以对尼克松政府对韩政策调整有一个总体而明晰的了解。
    1.美国对韩国政策调整的着眼点和目标尼克松政府首先考虑的因素是韩国自身的经济、政治和军事发展。研究者认为，美国有理由乐观地看待韩国：自从1963年朴正熙以微弱优势当选总统，韩国已经在经济状况、军事实力、政治效力和国际形象方面有了稳步提高；韩国在越南的两个师的战绩证明了其军力已经提升，而且证明韩国军队也能在国内发挥更大的防卫作用，至少能应对朝鲜的进攻；1965年韩日关系正常化表明朴正熙政权的威信在日益上升；韩国对越南战争的贡献以及韩国综合国力的增强已使韩国对美关系由依赖转向伙伴关系。尽管如此，观察家依旧认为韩国的政治尚不成熟。虽然朴正熙在1967年大选中击败了反对者，但却因进行非常规选举而名誉受损，而且，朴正熙还有恃无恐地对反对派领导者采取高压政策，如果这种趋势继续下去，1971年总统选举可能成为对韩国政治制度的一个重大考验。(15)另一个需要考虑的因素是朝鲜的态势。研究者认为：“朝鲜宣称其政治目标是将整个半岛统一于共产主义政权之下。为了实现该目标，朝鲜领导人金日成坚决推行对韩国‘革命斗争’的战略。在该战略指引下，朝鲜可能会继续侵扰非军事区和派武装分子潜入韩国后方。”然而，因为韩国政府的实力，“朝鲜不太可能在韩国建立游击据点或在民众中争取到有意义的政治支持。不过，韩国政府的自信和公信力将主要取决于是否能够成功应对朝鲜的突然进犯”。(16)影响美国对韩计划的最重要因素是美国在亚洲的角色和作用。草案指出，美国的新孤立主义观念已经使美国对亚洲安全的长期义务遭到质疑。美国对“EC-121事件”(17)的反应无法打消韩国对未来美国能否有坚定决心应对朝鲜冒犯的疑虑。草案认为，即将进行的美日安保条约磋商及其可能带来的美国在冲绳军事形态的变化，增加了美国对韩防卫的变数。对于美国在越南的决定，韩国正拭目以待，以验证美国对其第一个地区安全承诺是否能够如约履行。如果韩国政府在重大突发事件上继续严重依赖美国并继续通过美国在韩国及亚洲其他地区采取的行动来判断美国的可信度，这一系列问题就显得越发重要。
    关于美国在韩国的目标，尼克松政府的研究参考并继承了约翰逊政府“美国对韩国政策”报告所确立的目标：防止韩国落入敌手；减少朝鲜半岛大规模战争的可能性；使大国利益在朝鲜半岛保持一种制衡；提高韩国的自卫能力；促进韩国经济和政治发展；鼓励日本在韩国安全和繁荣方面发挥更大作用。草案提供了一些针对美国部署、韩国陆军和空军改善、美国空军、韩国海军、美韩后勤供应、韩国作战服务支持、反渗透和经济援助的备选方案以达到这些目标。(18)2.对韩国的安全评估与美国在韩国的军事存在关于朝鲜半岛安全形势，研究报告指出，“朝鲜对韩国的侵扰和颠覆活动从1966年开始，于1968年达到高峰，1969年大大减退。1969年的侵扰事件数量远低于1967年或1968年，美国和韩国方面的伤亡人数降低，朝鲜一方伤亡人数则相对增加。然而，金日成已经宣称要展开旨在统一和同化韩国的革命斗争，而且朝鲜未来进行恐怖活动的能力正在增强”。并指出美国可通过对韩援助转化目前的“渗透威胁”。
    关于韩国军队当前态势，分析指出：“1950年朝鲜战争时朝鲜的地面部队是韩国的两倍，现在韩国军队数量已经多于北方对手，现有的韩国陆军和海军仅靠美国的后勤支持就可击败现有的中国后勤支持下的25个朝鲜师并能够针对朝中联合攻击进行拖延战；韩国空军自己尚不能完全应对朝鲜空军的攻击，韩国的空军基地对突然袭击尚难防守。”报告认为，以现有韩国军队的能力，美国对韩国承担的义务必然包括：韩国将继续依靠美国的后勤和战术空军支持应对朝鲜的进攻，依靠驻韩美军应对朝中联合进攻；韩国将继续依赖美国的军事援助，所有的韩国新型武器装备及其维修保养费用均来自军事援助计划；美国在韩国的陆军师(2个师)目的并非防御朝鲜进攻，而是帮助威慑朝鲜使之不敢发动进攻并采取措施防止中朝联合进攻造成的损失；不论是朝鲜还是韩国挑起冲突，非军事区沿线的美军都会自动卷入。然而，要想撤走部分驻韩美军并能抵挡中朝联合进攻，需要实现韩国军队现代化。美国驻韩国的两个师现在每年开销是8亿美元，这些军队虽以地区安全为使命，实际上却已成为专门为保护韩国人而存在，因此美国要减少在驻韩美军的花费而将之用于建设韩国军队。