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但是，相对于中央政府而言，秦汉时代的郡县尤其是郡守享有相当大的自主权。首先，虽然中央政府任命了丞、尉掌理郡的行政、司法和军事事务，但郡守是一个郡最高的行政、军事和司法长官，其在郡内的权力几乎与皇帝无异，以致汉朝民间出现如此谚语：“州郡记，如霹雳，得诏书，但挂壁。”(31)在任内，他可以如倪宽那样，“劝农桑，缓刑法，理狱讼，卑体下士，务在于得人心”。也可以如严延年那样，“摧折豪强，扶助贫弱……众人所谓当死者，一朝出之；所谓当生者，诡杀之”。还可以如文翁任职蜀郡时所为，选郡县小吏接受儒家教育，在郡内兴办学校，“数年，(蜀人)争欲为学官弟子，富人致出钱求之。由是大化，蜀地学于京师者比齐、鲁焉”。(32)其次，郡守可以自辟部分随员。除丞、尉等由中央任命外，其余诸曹官员，基本由郡守自己任命。既然随员由郡守任命，其升迁和待遇都取决于郡守，某种程度上犹如郡守封建性质的随从。(33)再次，郡守对下属县以及更基层的官员有处置权。某些情况下，郡守可罢免县令，或派人主理县务。最后，中央政府对郡守的监督，在汉初一般只有一年一度的上计，内容包括户口、刑狱、财政等，虽然有时严格，但很多时候流于形式。(34)汉初清静无为，对郡县具体事务几乎不插手，“孝惠皇帝、高后之时，黎民得离战国之苦，君臣俱欲休息乎无为，故惠帝垂拱，高后女主称制，政不出房户，天下晏然”。(35)在此情况下，只要郡守没有因违法被罢免治罪，也没有升迁，就可以一直任职，所以有些郡守任期达到20年-30年。(36)因此，虽然汉代名义上是中央集权，但在实际的政治运作中，至少在郡一级，地方享有相当大的自主权，在某种意义上执行着地方自治的原则，“以中央集权之形式宏地方自治之实效”。(37)宣帝所谓“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯良二千石乎”，(38)也体现了郡守在汉朝统治体系中的重要地位。 波斯、罗马和秦汉可谓上古世界最为成功的三大帝国。尽管三国都强调君主作为至高无上权力拥有者的地位，但在治理国家的具体实践中，都不约而同地选择了赋予地方一定自主权的基本方针。所谓的中央集权，在行省(郡)一级已经被消弭。比较而言，波斯和罗马给予地方总督与基层共同体更大的空间，汉朝的政权组织虽深入乡村，但对于地方的具体事务，皇帝更多地采取了放任政策，郡守很大程度上能够自主施政，而郡守对于县令的施政，除定期巡视外，一般也不予干涉。其中的原因，除各自历史发展的制约外，还在于面对庞大的疆域，它们为克服距离和不同地区文化差异造成的隔阂，节省行政成本，只能更多地依赖地方自治。所谓的中央集权，就波斯而言，在总督一级基本被消解。就秦汉帝国而言，很大程度上停留在中央政府对地方官员的任命以及必要时进行的干预上。另外，古代国家任务相对简单。(39)无论是波斯和罗马帝国的总督，还是汉代的郡守，主要任务是维持地方秩序，保卫疆土和向中央政府输送税收。现代国家要求于地方政府的发展经济、改善民生等众多职能，在古代仅表现为劝农桑、兴学校等最为基本的经济和文化活动，即使这些任务，地方政府大多也限于倡导，而非通过政府投资系统开发和兴办。帝国面积的广大和古代国家任务的相对简单，造成了三大帝国地方大体自治的景象。诚如彭小瑜所说，真正的中央集权政府，要到现代民主国家中才能充分实现，是政治和国家治理现代化的产物。(40)传统国家中，所谓的中央集权，很大程度上表现为国王的专制权力，对地方的控制效率相当低下，实际的政治运作中，更多地表现为地方自治。 注释： ①费尔南·布罗代尔：《菲利普二世时代的地中海和地中海世界》第一卷，唐家龙、曾培耿译，商务印书馆1996年版，第533-537、552页。 ②吉本：《罗马帝国衰亡史》(D.M.洛节编本)上册，黄宜思、黄雨石译，商务印书馆1997年版，第26页。 ③Lionel Casson,Travel in the Ancient World,The Johns Hopkins University Press,1994,p.149. ④希罗多德：《历史》下册，王以铸译，商务印书馆2005年版，第368页。 ⑤色诺芬：《长征记》，崔金戎译，商务印书馆1985年版，第3-25页。 ⑥伯里：《希腊史》II，陈思伟译，吉林出版集团有限责任公司2015年版，第637-645页。 ⑦林剑鸣：《秦汉史》上册，上海人民出版社1989年版，第61-75页；葛剑雄：《中国历代疆域的变迁》，商务印书馆1997年版，第37页。 ⑧班固：《汉书》，第6册，中华书局1962年版，第1640页。 ⑨司马迁：《史记》，第2册，中华书局1959年版，第382页。 ⑩希罗多德：《历史》下册，第393页。 (11)希罗多德：《历史》下册，第463页。 (12)林剑鸣指出，秦始皇多次出巡，意在震慑东方新征服的地区。见林剑鸣：《秦汉史》上册，第169页。 (13)Fergus Millar,The Emperor in the Roman World,Cornell University Press,1977,pp.6-7. (14)Pliny,Natural History,19,1,3-4,The Loeb Classical Library,Harvard University Press,1950. (15)Lionel Casson,Travel in the Ancient World,pp.190-191. (16)直到公元69年7月初，即尼禄被杀已一年零一个月后，埃及和犹太驻军才先后正式宣誓效忠于他；又过了一年，他才到达罗马。见苏埃托尼乌斯：《罗马十二帝王传》，张竹明、王乃兴、蒋平等译，商务印书馆1996年版，第306-309页。 (17)司马迁：《史记》，第10册，第3261-3282页；班固：《汉书》，第6册，第1523-1671页。 (18)祝宏俊：《罗马帝国初期的城市管理》，《历史教学》2004年第10期，第60-61页。 (19)希罗多德：《历史》，上册，第207-208页。 (20)晏绍祥：《波斯帝国的“专制”与“集权”》，《古代文明》2014年第3期，第9-12页。 (21)晏绍祥：《波斯帝国的“专制”与“集权”》，第16-18页。 (22)晏绍祥：《米利都与波斯：专制帝国统治下地方共同体的地位》，《世界历史》2015年第3期，第97-112页。 (23)冯定雄：《论波斯帝国对犹太民族的统治政策》，《浙江海洋学院学报》2008年第1期，第56-60页。 (24)林托特：《罗马共和国政制》，晏绍祥译，商务印书馆2014年版，第119-176页；徐国栋：《罗马公法要论》，北京大学出版社2014年版，第133-135页；陈可风：《罗马共和宪政研究》，法律出版社2004年版，第63-89页。 (25)宋立宏：《罗马帝国的地方政府：以不列颠为例》，《古代文明》2009年第1期，第12页。 (26)杨共乐：《论共和末叶至帝国初期罗马对行省的治理》，《北京师范大学学报》2001年第2期，第77-83页；W.T.Arnold,The Roman System of Provincial Administration to the Accession of Constantine the Great,Third Edition,Ares Publishers Inc.,1974,pp.46-167。 (27)Sviatoslav Demitriev,City Government in Hellenistic and Roman Asia Minor,Oxford University Press,2005,pp.189-245; David Magie,Roman Rule in Asia Minor,Princeton University Press,1950,pp.427 ff. (28)Frank Frost Abbott and Allan Chester Johnson,Municipal Administration in the Roman Empire,Russell & Russell,1968,pp.56-83. (29)Fergus Millar,The Emperor in the Roman World,pp.3-11. (30)Sviatoslav Demetriev,City Government in Hellenistic and Roman Asia Minor,pp.189-230. (31)严耕望：《中国地方行政制度史》甲部，《秦汉地方行政制度》第三版，“中央”研究院历史语言研究所1989年版，第74-76页。 (32)班固：《汉书》第9册，第2630页；第11册，第3626、3639、3669、3672页。 (33)严耕望：《中国地方行政制度史》甲部，第76-97页。 (34)白寿彝总主编：《中国通史》第5卷，上海人民出版社1995年版，第876-878页。 (35)司马迁：《史记》第2册，第412页。 (36)白寿彝总主编：《中国通史》第5卷，第875-876页。 (37)严耕望：《中国地方行政制度史》甲部，序言，第5页。 (38)班固：《汉书》第11册，第3624页。 (39)宋立宏：《罗马帝国的地方政府：以不列颠为例》，第3页。 (40)彭小瑜：《中西历史比较研究是否可行？——从刑法的宽免说到“专制主义中央集权”的可疑》，《史学月刊》2005年第1期，第104-106页。 （原文刊于《史学理论研究》2016年第3期） (责任编辑：admin) |