刘成

【英文标题】A Paradox of Democratization: British Parliamentary Electoral System Reform

【作者简介】刘成，南京大学历史系副教授，南京210093

【内容提要】 英国1832年前的议会选举制度是贵族控制的，具体体现在选区、选举权、选举活动和议员结构等方面。1832-1918年的英国选举制度改革客观上促进了英国的民主发展，但这不是英国决策者的意图。对于英国统治精英来说，改革的宗旨是为了保持贵族的统治和避免真正的民主。英国的议会选举制度改革在民主问题上形成了一个悖论：反民主的举措却促进了民主的发展。

【关 键 词】英国/选举制度/改革法/民主

    19世纪初期，英国传统的政治制度遇到前所未有的挑战，其中最为突出的是议会选举制度。关于英国议会选举制度改革的研究成果汗牛充栋，中外学者分别从社会和经济、两党竞争、法国革命、变革力量等方面对议会改革的原因进行了详细探讨，成果集中在1832年改革法及其他几次议会改革的研究方面①。本文在全程考察英国选举制度改革的基础上，试图论证这样一个观点：英国统治者遏制民主是英国议会选举制度改革的一个重要原因，无论托利党和辉格党是支持改革或反对改革，他们的根本原则都是反对民主。

    一

    从光荣革命到1832年的第一次议会改革前，英国的选举制度基本没有变化，贵族一直是议会的实际控制者，普通群众基本没有选举权。议会制度的不民主和不合理的特征主要体现在以下4个方面。

    一是选区划分。英国选区主要包括郡选区和选邑选区两个部分②。在1800年爱尔兰合并法之后，英国下院共有658名议员③。其中，英格兰有202个选邑：195个双议员选邑，5个单议员选邑，伦敦城和威默斯各选派4名议员。40个郡：约克郡4名议员④，剩余的39个郡各有2名议员⑤；另外，牛津大学和剑桥大学各有2名议员⑥。议席分配制度的依据是几百年前的规定，与人口几乎没有联系。在都铎王朝时期，为了确保国王的支持者进入下院，曾特别设立了一些小选邑。另外，由于数百年的人口变动极大，一些曾经繁荣的选邑衰落为“衰败选邑”。比如，老萨勒姆从17世纪开始就无人居住，其所有者在1831年选举中却拥有11张选票并向下院选送2名议员⑦。然而，很多发展起来的大城镇因不是选邑，却不能向下院选送议员。19世纪时期初，英格兰49个大城镇中的21个不是选邑，如曼彻斯特、伯明翰、利兹，它们在1831年的居民人口分别是18.2万、14.4万、12.3万⑧。一个无人居住的选邑可以推选2名议员，而一个10万人口的大城镇竟然没有自己的议会代表！这有利于贵族的统治，但确实是不民主的，也是不合理的。

    二是选举权。郡的选举权标准依据的是1430年的规定：凡年收入40先令以上的自由持有农(freeholder)拥有选举权。它开始指的是土地收入，后来渐渐延伸到包括年收入40先令以上的从事教俗工作的人员。苏格兰地区的郡居民选举标准更高，拥有价值100英镑资产的居民才有选举权，绝大多数人被排除在选民之外。对于选邑没有一个固定的选邑选举权标准。大体上可以把选邑选举权分为6大类：(1)自由民选举权；(2)缴纳济贫税选举权；(3)房地产选举权；(4)市镇会选举权；(5)户主选举权。成家立户并居家过日子的户主有选举权；(6)自由持有农选举权。一个选邑可以同时采用不同种类的选举权标准，一个人也可以在多个选区内拥有投票资格，即“多重选举权”。这种复杂而苛刻的选举权规定，造成的结果就是选民人数极少。比如，在英格兰选邑中，50％选邑的选民数低于300人，50多个选邑的选民人数不到50人，43个选邑的选民人数超过1000人⑨。在1754年，布里斯托尔有选民5000人，占成人男子总人口的33％；临近的巴斯只有30名选民，比例是1％⑩。改革前，英国多数男人和所有妇女没有选举权，全部选民只占总人口的2％，而选民人数的多少是议会制度是否民主的重要指标。

    三是选举活动。改革前的英国只有不到1/3的选区有竞选活动。在1761年大选中，英格兰的40个郡中只有4个郡，202个选邑中只有42个选邑有竞选活动。没有竞选活动的主要原因是，贵族和地方地主具有完全操控这些选区的能力，其选举结果在选举之前就已经知道了，竞选活动显得多此一举。在一些有竞选活动的选区，贿赂选民、雇佣打手、绑架选民、冒充选民等事件则司空见惯(11)。另外，选举采取的不是秘密投票方式，而是公开投票，选民投票意向的自主性必然大打折扣。因此，选举活动的机制本身就是不民主的。

    四是议员结构。鉴于上述三个方面，其议员结构的不民主也就在情理之中了。实际上，英国下院的半数议员的当选归功于富人或王室的支持，多数议员只有不到千名选民的支持。没有足够钱财的人是不能当选议员的，郡议员的年收入要在600英镑以上，选邑议员年收入也不得低于300英镑。候选人还须承担选举的费用，“款待”(12)选民，支付工作人员的酬金，一旦当选还不领薪水。而且，天主教徒、教友派信徒和犹太教徒也不能当选议员。在1761年，英格兰全部选邑的2/3是贵族保护人控制的。英格兰郡议席全部由贵族家族轮流选派，从而呈现大贵族家族垄断的趋势。议员任期时间则在不断延长，1695年，议员的平均任期不到17年，1734年超过了24年，1818年达到28年(13)。总之，在绝大多数选区，只有贵族子弟或贵族的亲信才有可能当选议员。贵族通过选派议员的绝对优势完全可以达到掌控议会的目的。

    二

    1832年前的选举机器不能产生一个有代表性的下院，这一点并不十分奇怪，因为这个“旧制度”本来就不是为了一个民主的或有代表性的下院而设计的(14)。客观而言，在工业革命发生前，主要的财产形式是土地，土地贵族是全社会最强大的力量，这种制度安排适合光荣革命后英国农业社会的状况。但是，这个制度的实质是寡头政治形态，根本不是什么民主制度，只是由大贵族的少数人统治代替了专制君主的一个人统治。随着时代的变化，贵族寡头制的历史合理性方面逐渐消失了，它的不合理性方面愈来愈明显。而且，工业革命中产生的两大新阶级，即中产阶级和工人阶级都希望改变英国的政治制度，希望通过改革议会而实现各自的目标。

    选举改革运动的起源最早可以追溯到17世纪的英国革命时期，平等派在《人民公约》中提出了成年男子选举权和议员分配实行比例代表制的要求。但一般认为，18世纪60年代的威尔克斯事件是英国历史上议会改革的开端，由此发轫，逐渐形成了要求改革的民众抗争高潮。在北美独立战争期间，以埃德蒙·伯克为代表的辉格党正式提出了议会改革的要求。辉格党的部分议员也主张废除最腐败选邑的代表权，给予一些大城镇以选举权。小威廉·皮特上台后，分别在1783年和1785年两次提出了议会改革方案，一度给人留下了改革派的形象。

    但是，统治阶层适度调整议会中严重不合理的因素，着眼点是为了巩固现存的贵族寡头制度。其实，几乎所有的托利党和辉格党人都是惧怕民主的，即使那些曾支持议会改革的人也是如此。正因如此，法国革命爆发后，英国上层对下层民众空前高涨的政治热情非常恐惧(15)，开始压制包括议会改革在内的新主张和新思想，那些曾经的“改革派”立刻坚定地站在了保守主义的立场上来。小皮特在政治上日益保守，最终成为托利党的代言人，一直到19世纪30年代，英国政治都被保守的托利党所把持。埃德蒙·伯克在《法国革命感想录》中指出：“英国宪政‘不是一天仓促的产物，而是明智的推迟臻于成熟的果实’”，英国先辈“从不把它和它的根本原则分离开来，也不把这个国王的法律、宪法和惯例中没有存在根基的丝毫修改引进来”(16)。《法国革命感想录》的抨击对象是法国革命，目的是捍卫英国“旧制度”。原本的保守主义政治家更是认为，英国议会制度非常好，它虽然有不完善的地方，但现实生活中不可能存在尽善尽美的东西。如果选民扩大到“自私自利的大众”并实行多数人统治，就必然导致暴力、腐败、混乱、恐怖、信仰丧失、战争和军事独裁(17)。

    在1815年之后，战后的失业加剧和生活贫困促使改革运动的复苏。工人阶级是议会改革的支持者，他们相信议会改革将提高自己的社会和经济地位。绝大多数的中产阶级支持议会改革运动，因为他们不仅不能当选议员，很多人连选举权资格都没有，现存的政治制度不能代表和保护他们的利益。统治阶层中的辉格党因担心爆发下层民众的革命，也主张进行有限度的议会改革(18)。当时的社会现实确实如此。比如，斯潘斯派工人组织在“英国人拿起武器”的宣传单中指出：“整个国家在等待伦敦发出拿起武器的信号！……真正站起来，否则就要永远做奴隶。”1817年2月4日，下院的秘密委员会在提交下院的调查报告中写道：“农村和大城市的一些组织在进行宣传活动，他们试图利用工人阶级因经济问题而产生的不满情绪，诱导他们要求……普选制和每届议会任期一年，并完全推翻现存制度。”(19)1819年，曼彻斯特的工人聚集在圣彼得广场，聆听议会改革的演讲。政府下令骑兵队驱散人群，杀死11人，杀伤数百人。“比铁卢屠杀”后，政府通过“六项法案”，包括民间军事活动、枪支管理、集会、言论、出版物等禁令(20)。

    统治阶层掌握着是否改革的大权。反对改革的托利党人长期执政，在下院占据多数席位，上院更是反对改革。因此，在1827年之前，改革运动虽然获得了坚实的基础，但议会改革似乎不可能在短期内实现。格雷伯爵曾对其女婿说道：改革不可能在“我身前甚至你们这代人时期内发生”(21)。

    托利党领导层的更替使议会改革出现了转机。1827年2月利物浦勋爵因病辞职，托利党分裂为威灵顿公爵领导的更加保守的多数派和乔治·坎宁等“自由托利党”少数派。自由托利党人认为改革只是时间问题。坎宁本人在1822年曾私下承认：“改革不可避免。”(22)然而，坎宁继任首相数月就去世了。在威灵顿公爵成为托利党的领袖和首相后，哈斯基森等几位自由托利党大臣随即辞职。1829年《天主教解放法》又激怒了“极端托利派”。自光荣革命以来，英国长期奉行排斥天主教的政策，这是英国政治制度不民主的痼疾。于是，为了维护这个英国不民主的“国策”，这些反对议会改革的保守党人一下子改变了原来立场，认为一个更有代表性的议会将有利于废除《天主教解放法》。

    1830年6月，在威廉四世就任后的例行大选中，托利党在议会中的优势进一步被削弱，威灵顿政府岌岌可危。与此同时，英国在1829-1830年出现了粮食歉收和经济衰退现象，工人阶级和中产阶级深受其害，英格兰南部的农场工人放火烧毁脱谷机。农业工人被认为是英国最温顺的一个社会群体，其行动虽然很快被政府镇压下去，但却震惊了统治阶级。1829年12月14日，托马斯·阿特伍德等人组建了“伯明翰政治同盟”，类似的政治组织很快遍布英国各地。中产阶级和工人阶级在改革运动中联起手来。1830年，科贝特提出了议会改革的5项内容：一是每届议会任期一年；二是18岁以上男子选举权，一人一票；三是任何人只要思维正常又不是罪犯就不能被排除在选民之外；四是议员无财产要求，只要他在当选之前已在当地居住3年并年满21岁；五是采取投票方式选举议员。他还主张严格按照人口比例分配议席(23)。

    辉格党人对社会动荡感到焦虑不安，认为必须采取适当的行动来阻止骚动升级及可能爆发的革命，同时借机击败长期执政的托利党人。1830年11月，在激进派议员和部分托利党议员的支持下，格雷伯爵领导下的辉格党迫使威灵顿的托利党政府辞职。

    格雷政府上台后立即成立了一个4人委员会，负责起草议会改革法。但是，以格雷为代表的辉格党人改革旧制度的原则是尽可能保持现有的政治和社会制度。他们坚持选举权依据财产标准而不是天赋人权，希望通过改革将中产阶级从改革运动中分离出来，孤立人阶级，建立贵族和中产阶级之间的新联盟，从而形成阻止革命和进一步宪政改革的不可逾越的屏障。正如起草委员会所言：改革法的目的是制定“一劳永逸的解决方案”(24)。

    经过党内的激烈争论和妥协，1831年3月1日，约翰·罗素勋爵代表辉格党在下院陈述了法案内容。该法案主要内容包括：伯明翰、设菲尔德、利兹等7大城镇各选派2名议员；沃尔索尔等20个城镇各选派1名议员；芬斯伯里等4个伦敦大区各增加2名议员；约克郡划分为东、西、北三大区域，每个区域选派2名议员，埃塞克斯、诺丁汉等26个居民人数超过15万的郡各增加2名议员；牛顿、老萨勒姆等60个选邑被取消选派议员的资格；三维治、马尔伯勒等47个选邑只能选派1名议员。根据议案，原来的658个议席降到596个议席，取消了168个原来的议席，新增加了106个议席，保留了49个原来的议席(25)。3月23日，下院以302票对301票通过议案。这是英国议会史上最大的一次分歧，只是一票的微弱多数，议案不可能通过下一阶段的逐条审议程序。4月19日，议会裁定政府撤回议案。于是，格雷政府说服国王提前举行大选。在大多数选区，反对改革的议员纷纷落马，辉格党赢得了134票多数的大选胜利。法案第二次在下院通过，然而在10月8日，上院的托利党贵族在威灵顿领导下否决了法案。

    消息传来，布里斯托尔德、德比、诺丁汉等地发生了暴力事件。政治同盟和其他改革组织也加大活动的力度。很多原本对改革犹豫不决的人开始支持改革。在动荡的形势下，辉格党更加坚定地认为，只有通过法案才能结束危机，阻止革命，保护君主政体和贵族统治。辉格党政府第三次提交法案并在下院通过，但在1832年5月又被上院否决。于是，格雷要求国王册封50个辉格贵族，确保法案在上院的通过。威廉四世在1831年6月21日议会上明确指出：任何议会改革必须遵循保护“国王的特权”之宪政原则(26)。因此，他必然抵制可能影响到国王权威的任何调整。在遭到威廉四世的拒绝后，格雷以辞职抗议。与此同时，改革者发出警告：“要么册封更多的贵族，要么一个都没有。”政治同盟公开宣布，英国宪法赋予了英国人武装自己的权利。军人出生的激进主义者琼斯扬言，他准备率领他的农村朋友去赢得胜利。5月12日，即威灵顿授命组阁的当晚，伦敦墙上出现了“阻公爵，取黄金”标语，人们纷纷从银行兑现黄金(27)。英国自内战之后就没有再发生革命，然而“五月危机”表明，英国又一次到了爆发暴力革命的关口。

    在英国有可能爆发如同法国革命的最后关头，英国统治者达成了妥协，他们不愿意看到法国革命后的政治制度在英国出现。正如霍布斯鲍姆所言：“可以中肯的说，若非受到辉格和托利两党的抑制，某种革命形势应可在1831-1832年的英国发展起来。”(28)于是，威灵顿放弃组阁，格雷重新出任首相，国王同意册封足够的新贵族来保证法案的通过。6月4日，议案再次提交上院，托利党的反对派贵族退出议会，法案以106张赞成票对22张反对票获得通过。格雷抱病出席议会，一度因病而中止发言。他在议会上保证：改革法将带来有益的后果，即“政治联盟”不再发挥作用，而他的30年的政治经验告诉他，采取严厉的惩罚措施是“不容易的”。所以，他不主张采取镇压的方式，而是“修补”的方式。为此，他相信改革法将会被认为是“保守的”立法。即便如此，贵族反对派认为，改革法的通过是其一生中遭遇的最大痛苦，改革法暂时避免了严重的流血事件，但同时却破坏了上院的“独立性”。当然，他们“宁愿通过议会改革法也不愿看到册封新贵族”，后者将是“更大的灾难”。然而因为它是压力下的产物，改革议案即便成为法律，其正当性也是值得怀疑的(29)。

    1832年6月7日，第一次议会改革法经国王签署后正式生效(30)。1832年的改革法主要包括选举权和议席分配两个主要方面，它由三个相对独立但相似的文本组成，分别对英格兰和威尔士、苏格兰和爱尔兰作出了有关规定(31)。根据改革法案，年值10英镑房产的选举资格使中产阶级成为选民的主体，店主代替工匠成为选邑最大的职业团体，新城镇和工业选区的中产阶级当选议员的机会增大了。然而，中产阶级并没有获得政治上的控制权，只是更大地分享了权力。工人阶级多数达不到年值10英镑房产的选举资格，而被排除在选民之外。而且，在那些被取消选举权的选邑，工人阶级选民反因改革法而失去了投票权。

    改革后的议席分配与人口分布依然不相称。其实，历次改革法的制定者都尽量减少触及议席的重新分配，目的就是为了尽量维护旧制度不变(32)。英格兰南部农村的议席依然比伦敦和北部工业区多出很多，小城镇的议席依然多于大城镇。50％的口袋选邑被保留下来，选邑选民的平均数不到900人。还有几个人数在1万以上的城镇不能选举自己的议员。改革法依然保留着未改革制度时的很多内容，贵族依然保持着政治统治权。郡选举基本保持原样不变，90％左右的郡选民受到地主的控制，贵族在某些郡选区的控制力反而加强。在新法案下诞生的第一届下院中贵族出生的议员占到70％—80％，只有不到100名议员是银行家、商人和工厂主(33)。

    从英国历史的发展轨迹看，1832年改革法第一次对英国议会选举制度进行了重大调整，标志着从贵族寡头制度向西方民主制度的转变，“奠定了一个现代工业国家扼守渐进和非暴力的道路”(34)。据此，很多历史学家将1832年的改革法称为“伟大的改革法”。但是，从统治者制定和通过改革法的意图以及法案内容上看，1832年改革法根本配不上“伟大的改革法”的称呼。辉格党人认为，改革是“捍卫和保存英国贵族的政治天职”的手段(35)。如果不对中产阶级“作出一些让步”，那么“将很快导致共和主义和现有制度的毁灭”(36)。格雷在1830年11月明确承认：“我的改革原则是防止革命。”(37)从英国革命和法国革命的经验来看，“革命”将带来“民主”或“共和主义”。

    三

    改革确实可以防止革命，但是，改革闸门一旦打开就不可能关上，这确实是格雷等人始料未及的。在美国内战和意大利统一运动的影响下，英国议会改革热情开始复兴。1864年，“全国改革联盟”成立，它是一个中产阶级的组织，分支机构遍布全国，试图通过中产阶级和工人阶级的政治合作实现扩大选举权、秘密投票和平均分配议席的目的。1865年，“全国改革同盟”成立，主要成员是工人阶级和激进派的左翼。1866年的经济低迷促进了人们对改革的期望，上述两个组织共同对议会改革施加压力，总部设在伦敦的五大工会其领袖也纷纷发表声明，要求进行新的改革。与此同时，英国政治改革“制动器”内阁首相帕默斯顿在1865年11月去世，新首相罗素的年事已高，格拉斯顿成为政府和自由党的实际领导人(38)。然而，即便是这位坚持改革立场的“完美自由主义者”(39)，其改革的动机也绝不是为了民主。

    格拉斯顿意识到了人数越来越多的熟练工人没有代表权的弊端和后果(40)。1864年3月11日，他在议会指出：“有人说，工人阶级不会为了扩大选举权而暴动；但问题是我们是否应该一直等到他们暴动？我认为……我们应该对此进行预测并用明智而富有远见的措施予以防范。……只有考虑到社会所有阶级的感觉才能消除各地的混乱现象。”(41)1866年3月12日，格拉斯顿在议会提出7英镑选举权的标准，“7英镑标准有不同的类型。那些领薪水的此类房产持有人的周薪一般接近26先令。除非在特殊的情况下，农民和一般的体力工人根本拿不到这么多的钱，农村的工匠和技术工人也可能拿不到，但是城市的工匠和技术工人通常都可以挣到”。在新增加的40万选民中，只有“一半是工人阶级，另一半增加的是中产阶级”，而且，“改革后的总选民人数是130万，英格兰和威尔士的成年男子总人数为530万，只有不到1/4的(成年男子)有选举权”(42)。

    很明显，格拉斯顿主张将多数工人阶级(主要是非技术工人)排除在外。而且，从中可以看出格拉斯顿和格雷的改革动机是一致的，即为了防止革命，防止出现大众民主政体，可以作出一些让步。格雷让中产阶级有了选举权，但却不让他们有真正的决策权；格拉斯顿让那些“体面”的少数工人阶级有了选举权，而将多数人挡在门外。因为他们是被迫走上改革道路的，因而能走半步就决不走一步。

    即便如此，自由党的“亚杜兰洞派”认为，议案将增加太多的工人阶级选民，结束现存的英国社会和政治体制。其代表人物罗伯特·劳恩在下院辩论中说：“我们迟早将看到选民的大部分是工人阶级……第一步必然是增加腐败、胁迫和混乱，第二步就看到，劳工在所有的英格兰选区中成为绝对多数。”(43)最后，自由党内很多议员，无论是反对议会改革，还是认为改革力度不够，或者出于对罗素和格拉斯顿的不满，都站在了亚杜兰洞派一边(44)。托利党与自由党的亚杜兰洞派联合挫败了格拉斯顿的改革议案，自由党政府辞职。保守党领袖德比勋爵组成新政府，本杰明·迪斯雷利担任财政大臣。

    然而，这一事件促使了改革运动的复苏。布赖特和其他的激进派与改革联盟和改革同盟联合起来，召开了一系列的全国会议和示威游行，支持议会改革。1866年7月23日，改革同盟组织在海德公园的抗议活动演化为暴力冲突。冲突持续了两天，警察的警棍也不起作用，最后动用军队才平息下去。而且，自1832年以来，保守党在台上的时间远不如辉格党，此届保守党少数派政府似乎也好景不长。为了保持保守党的执政地位，即出于一种政治赌注，迪斯雷利提出了自己的改革法案：在英格兰城镇选区，凡年缴纳直接税20先令并付了济贫税的房产所有人具有选举权；郡选区的选举资格从50英镑降到15英镑。为了打消议员的顾虑，1867年3月18日，迪斯雷利在议案一读时的议会发言中首先说到：改革议案是为了维护传统的“特权”而不是“民主权利”。英国人“没有生活在民主政体之下”，英国也“永远不会实行民主政体”(45)。他明确否认民主是改革法案的目的，只同意选举权扩大到一部分选邑的工人阶级，而这种有限扩大又将被同时增加的中产阶级选民所抵消(46)。

    这个保守的法案提出后，立即有三位内阁大臣辞职以示反对。1867年7月15日改革议案三读时，议会内部对立依然激烈。因为迪斯雷利的议案比格拉斯顿的要温和得多，所以得到了多数托利党后排议员和自由党亚杜兰洞派的支持。议会改革的反对者认为，法案包含了不可估量的煽动性，任何迈向民主的步骤都是有害的。布赖特认为，住房选举权是城镇选民的永恒基础，只要是年租3、4英镑的户主就有选举权；主张实行人口比例制。如果这样，“无论是我们自己还是我们的下一代，都没有必要再提出任何新的建议”(47)。格拉斯顿也提出了一系列的修正案。保守党承诺接受所有的修改意见，议案通过三读，并于1867年8月修改完毕后成为法律(48)。

    第二个改革法使1/3的成年男子有了选举权，选民人数从110万增加到200万，多数工人阶级获得了投票权(49)。在议席分配方面：低于1万人口的选邑减少了45个议席，7个镇因腐败而被取消了推选议员的资格。郡选区增加了25个议席，新的选邑获得了20个议席，6个选邑增加了1个议席，伦敦大学得到1个议席。于是出现了一种似乎不符合逻辑的现象：保守党刚刚把自由党赶下台，其原因是自由党的改革议案太激进，可现在的议案却比格拉斯顿的议案更激进！

    但是，农业区依然比工业区有更大的代表性，英格兰南部和西部比其他地区有更大的代表性。不同选区人口的差距依然很大。很多郡依然受到贵族赞助人的控制。而且，议会选举依然采取公开投票的程序。

    1872年，秘密投票法在下院通过。在秘密投票(50)和选民数量增加的情况下，胁迫对选举结果的影响已很有限。但是，大选中候选人拉选票、宴请和贿赂事件依然普遍存在(51)。很多选民没有得到好处就不投票，甚至谁出价高就卖给谁。一直到1880年之前，至少在部分选区里，越来越多的选民愿意用选票换钱(52)。自由党从自身利益考虑，希望颁布反贿赂的专门法案。因为富有的选民更倾向支持保守党，这类选民从数量上看无足轻重，但他们的经济支持对于大选往往起到决定性的作用(53)。另一方面，保守党也希望节省自己口袋里的钱财，在选民人数不断增长的情况下，任何政党都越来越难于为“贿赂”埋单。于是，1883年，《选举舞弊和非法行为禁令》被通过。《选举舞弊和非法行为禁令》是“议会改革的里程碑”，它最大程度减少了选举中的贿赂、威胁和冒名顶替等行为。

    四

    至此，选举权的扩大不仅体现在人数的增加，而且包括投票对象的自由选择权(54)。此时，议会选举的改革已是政府的分内事情，选举权的扩大不可避免，任何一个政党思考最多的就是通过议会改革来确保自己的利益。但是，他们改革的根本底线并没有变化，即反对民主或阻止民主的进程。

    1884年3月3日，自由党提出的一个扩大郡选民的议案，6月27日通过三读(55)。然而，上院的保守党贵族认为，该议案不能单独实行，而只能作为整个计划的一部分存在。即第三个改革法不仅要包括扩大选举权问题，也要考虑议席的重新分配，因为这对保守党有利。与此同时，自由党的激进派在伦敦成立了一个废除上院的民主委员会。由索尔兹伯里勋爵为领袖的保守党在上院占据了多数席位，索尔兹伯里本人是一个坚定的保守主义者，其主要的政治目标就是保持贵族统治权和国教，他不信任工人阶级选民。格拉斯顿等人当然不希望废除贵族或上院。于是，格拉斯顿领导的自由党与索尔兹伯里领导的保守党之间进行秘密会谈。这是以前未曾有过的现象，即两大党通过事先的详细讨论，再将商定的结果提交议会通过。最后，双方签订了关于改革法的“阿林顿街协定”。新的改革法应同时满足两个目的：一是自由党的扩大选举权的主张，二是保守党的重新分配议席的要求。

    因此，第三个改革法由两个独立的法案组成：1884年的《选举权法》和1885年的《议席重新分配法》，两个法规均适用于整个英国(56)。《选举权法》将1867年的选邑选举权标准延伸到郡选区，无论城市选区还是农村选区，凡是持有年值10英镑以上的房产、土地或财产的人都具有选举权。选民人数从300万增加到500万(57)。很多农业工人和矿工有了选举权。《议席重新分配法》重新分配了138个议席。在英格兰和威尔士，79个居民人数在1.5万以下的选邑失去了1个议席。伦敦的诸选区的议席从22个增加到55个，其他的一些城市和郡也得到了议席。老的郡选区被分成单议员选区，英国的多数选区以后只有1个议席。几乎所有选区都是人为地按照大致相同的标准划定，彻底打破了古老的双人选邑和选郡制度(58)。此后，英国的选区单位不再主要是历史形成的共同体，而是人为划定的且人数相仿的区域单元。议席重新分配改变了选区体系，议席数与人口数更加匹配，城市和工业区得到了更多的议员，郡内的镇选区的议席人数变少。1885年以后，贵族“保护人”在12个郡选区还有影响力，但其作用不再是绝对的了。贵族出身的大臣和议员人数减少，中产阶级的地位得到显著提高。1885年以后的大选，工厂主和商人出身的下院议员人数首次超过了地主议员人数。英国的贵族和中产阶级依然是政治伙伴，但是后者成为了支配因素。而且，政党不得不建立新选区协会和新选区办公室，发现新的候选人，帮助新的选民，刺激党建工作和组织管理水平的提高(59)。不过，在19世纪80年代，政党的团结主要还是依赖于党领袖和前排议员而不是选区组织工作(60)。

    但是，第三个改革法也没有使英国成为一个民主国家。所有的妇女在大选中没有投票权，相当一部分男子也没有选举权，如租金达不到选举资格规定的房客、与父母同住的成年儿子、仆人、军人、没有固定住所以及接受济贫救助的人。根据规定，在选区居住12个月才有资格投票，很多工人的住所随工作地点的变动而经常变化，因此被排除在选民之外。而且，重复投票依然存在。很多中产阶级人士可以投2次票，比如，张伯伦有6次投票权，迪尔克爵士有9次。1910年，大约有50万选民可以多次投票。工人只能投一次票。因此，中产阶级的人数只有成年男子总人口的20％，却占了总选民数的40％。而且，选民登记繁琐而冗长，每一个改革法都增加了新的选民规定，很多人因无法确定自己是否有资格成为选民，结果造成很多有选举资格的人没有登记(61)。

    此外，苏格兰、英格兰北部和大部分城市地区的代表性依然很低，爱尔兰、英格兰南部和农村地区的议员比例过大，工人阶级的议员人数极少，选举费用依然很高。议会制度依然控制在富人手中。而且，男子选举权的扩大对没有选举权的妇女来说就显得更加不公正。在第二次改革法后，一些议员也试图制定关于妇女选举权的立法。但是，两大党的多数人反对妇女选举权，多数男人也反对妇女选举权。第一次世界大战对英国选举权的扩大起到了极大的推进作用。英国人(无论是男人还是妇女)在战争中的付出和牺牲足以为他们赢得投票的权利。于是，1918年改革法规定：所有21岁以上以及在战争中服过兵役的年满19岁的男子有选举权；30岁以上的妇女有选举权。新的改革法增加了500万男性选民，加上原来的共1300万男性选民，产生了800万女性选民，增加的选民数超过了前三次改革法的选民增加数的总和(62)。议席分配再次进行了调整，使之与人口更加匹配。不久，政府又颁布了限制重复投票的规定，一人最多只能在两个选区投票(63)。至此，英国的议会选举制度改革任务基本完成。

    从历史角度看，英国的议会选举制度改革形成了一个悖论：防止民主的举措却促进了民主的发展！1832-1918年的改革确实促进了民主的发展，但这不是英国决策者的意图。对于英国统治精英来说，改革的宗旨是保持贵族的统治权力和避免真正的民主，历次改革法案的设计充分暴露了这个“秘密”。麦考莱等人欣喜地认为，1832年的议会改革使英国避免了1848年的革命和剧变(64)。1832年10月25日的《贫民卫报》则指出：“提出改革法案的人，不是想推翻，甚至也不是为了改造贵族制度，而是为了从中等阶级那儿获得一支准贵族增援军队以巩固自己的地位。……辉格和托利之间的惟一差别是——为了保护财产，辉格党愿意拿出一点虚幻的东西，而托利党则什么也不给。因为他们知道，即使大众是傻瓜，他们也不会因得到那点虚幻的东西而罢手的，相反，他们还要继续争取现实的好处。”(65)直到最后，很多政治家才终于明白，政府的合法性来自于人民大众的支持。即便如此，改革首要考虑的是本党利益而不是为了民主。英国议会改革走了一条“渐进改革”之路。如果辉格党坚持保守党一样的立场，或者保守党始终坚持自己的立场不变，英国的民主发展可能就像法国一样经历更多的曲折。但是，如果英国统治者的改革目的不是为了反对民主，他们的改革行动能够从消极被动转为积极主动，其民主进程必将更加快捷！简而言之，帕默斯顿、威灵顿等保守派认为，改革闸门一旦开启就不会再关上，唯有坚决压制改革才能阻止民主。格雷、格拉斯顿等自由派认为，议会选举制度改革是大势所趋，惟有改革才能防止革命和民主的出现。然而，他们都只说对了一半！

    注释：

    ①在议会改革问题上，英国历史学家主要有两种观点。早期的辉格派认为，议会改革法是一种必要的和巨大的进步，特别是1832年的改革法是关键的突破，英国用明智而和平的方式消除了已经腐败和无代表性的制度，英国政治因而成为别国的样板。20世纪80年代以后出现的修正派认为，1832年前的制度不能简单看成是腐败的，改革常常出于自我利益，民主的增长不是一种不可避免的进程。

    ②“郡选区”也称“农村选区”，但在议会改革前，像曼彻斯特、伯明翰、利兹等工业化时期发展起来的大城市也属于郡选区。“选邑”也称“城镇选区”，即英国君主确定的自治市镇。虽然国王与市镇的市长和市民之间在市镇的管理方面存在矛盾，但从光荣革命前夕到《1835年市镇会法》颁布之前，选邑在选举方面没有变化。1832年改革后，英国选区也可以分成三个部分，即郡选区、选邑和城市选区。

    ③英格兰489名，威尔士24名，苏格兰45名，爱尔兰100名。

    ④1821年，格拉姆庞德选邑的两个议席分给了约克郡，之前所有郡一律选送两名议员。

    ⑤布鲁克：《伟大的改革法》(Michael Brock, The Great Reform Act)，伦敦1973年版，第19—20页。

    ⑥詹姆斯一世成为英格兰国王后，将苏格兰的大学选区惯例引入英国，最早只有剑桥大学和牛津大学，后来其他一些大学也有了资格。

    ⑦老萨勒姆在爱德华二世时期获得了主教区的地位，但不久就被新塞勒姆(即索尔兹伯里)所取代。老萨勒姆曾是皮特家族的“口袋选邑”，几经转卖，卡利登伯爵最后是在1802年花了6万英镑从卡姆尔福德勋爵手中买下，而它一年的租金却高达600英镑，价格凸显其政治价值，即可以选送两名下院议员。http://en.wikipedia.org/wiki/Old_Sarum_(UK_Parliament_constituency)

    ⑧布鲁克：《伟大的改革法》，第10页。

    ⑨布鲁克：《伟大的改革法》，第20页。

    ⑩坎农：《1640-1832年的议会改革》(John Cannon，Parliamentary Reform 1640-1832)，剑桥大学出版社1972年版，第31页。

    (11)有关1701-1832年的英格兰郡选区和选邑的竞选活动统计，参见坎农：《1640-1832年的议会改革》，附录三。

    (12)对英国未改革选举制度的分析不能完全根据现代人的价值判断，很多过去的惯例和做法在那个时代可能是得到人们认可的。比如，“款待”不是贿赂，几乎每一个英国人都能接受；选区的买卖也不是非正常的行为。

    (13)坎农：《1640-1832年的议会改革》，第37—38页。

    (14)皮尔斯、斯特恩：《英国1815至1918年间的政府和改革》(Robert Peace & Roger Stearn, Government and Reform：Britain 1815-1918)，伦敦2000年版，第10页。

    (15)潘恩是最有影响力的激进主义者。在1791-1792年间，他出版了长篇政论文《人权》，主张共和政体、打破旧习，谴责现存社会和宪政制度的欺骗性和不公正。潘恩主张男子普选制，认为政府应建立在人的自然权力和人民主权之上。

    (16)埃德蒙·伯克：《新辉格党人向老辉格党人的呼吁》，陈志瑞、石斌编：《埃德蒙·伯克读本》，中央编译出版社2006年版，第255页。

    (17)皮尔斯、斯特恩：《英国1815至1918年间的政府和改革》，第22—23页。

    (18)关于英国各个阶层对议会改革的态度，参阅钱乘旦、许洁明：《英国通史》，上海社科出版社2002年版，第234—238页。

    (19)道格拉斯：《英国历史档案》(David Douglas, English Historical Documents)第11卷，牛津大学出版社1969年版，第325—329页。

    (20)道格拉斯：《英国历史档案》第11卷，第335—341页。

    (21)布鲁克：《伟大的改革法》，第15页。

    (22)布鲁克：《伟大的改革法》，第15页。

    (23)科贝特：《1830-1832年的骚动和改革》(William Cobbett, Riot and Reform 1830-1832)，汤普森、伊斯特伍德主编：《威廉·科贝特选集》(Noel Thompson & David Eastwood, eds., The Collected Works of William Cobbett)第11卷，劳特利奇出版社1998年版，第1—14页。

    (24)坎农：《1640-1832年的议会改革》，第210页。

    (25)《英国议会议事录》(Hansard's Parliamentary Debate)第2卷，1831年3月1日，第1071—1083列。

    (26)《英国议会议事录》第4卷，1831年6月21日，第85列。

    (27)坎农：《1640-1832年的议会改革》，第236页。

    (28)艾瑞克·霍布斯鲍姆：《革命的年代》，江苏人民出版社1999年版，第145页。

    (29)《英国议会议事录》第13卷，1832年6月4日，第368—375页。

    (30)苏格兰和威尔士同年也通过了类似的改革法。

    (31)1932年改革法的详细内容参见道格拉斯：《英国历史档案》，第341—358页。

    (32)哈纳姆：《1832-1914年间英国选举制度的变革》(H. J. Hanham, The Reformed Electioral System in Great Britain，1832-1914)，伦敦1968年版，第29页。

    (33)埃文斯：《1832年的伟大改革法》(E. J. Evans, The Great Reform Act of 1832)，伦敦和纽约1983年版，第41页。

    (34)埃文斯：《1832年的伟大改革法》，第43页。

    (35)埃利斯：《贵族影响与自主选举：1792-1832年的辉格党议会改革模式》(Harold A. Ellis, "Aristocratic Influence and Electoral Independence: The Whig Model of Parliamentary Reform 1792-1832")，《现代史》(Journal of Modern History)第51卷，1979年12月第4期。

    (36)坎农：《1640-1832年的议会改革》，第250—251页。

    (37)布鲁克：《伟大的改革法》，第336页。

    (38)维奥：《英国史》(Birdsall S. Viault, English History)，麦格劳—希尔1992年版，第278页。

    (39)格拉斯顿担任党领袖是辉格党向自由党转变完成的标志。

    (40)皮尔斯、斯图尔德：《1867-2001年的英国政治史》(Malcolm Pearce and Geoffreg Stewart, British Political History 1867-2001)，劳特利奇出版社2002版，第21页。

    (41)斯凯勒、韦斯顿：《1832年以来的英国宪政史》(Robert Schuyler & Corinne Weston, British Constitutional History Since 1832)，纽约1957年版，第128—130页。

    (42)《英国议会议事录》第182卷，1866年3月12日，第54—56列。

    (43)《英国议会议事录》第182卷，1866年3月13日，第147—151列。

    (44)温特：《亚杜兰洞派和议会改革》James Winter, "The Cave of Adullam and Parliamentary Reform")，《英国历史评论》(The English Historical Review)第318期，1966年1月，第48页。

    (45)《英国议会议事录》第186卷，1867年3月18日，第6—7列。

    (46)斯凯勒、韦斯顿：《1832年以来的英国宪政史》，第130—133页。

    (47)《英国议会议事录》第188卷，1867年7月15日，第1551—1554列。

    (48)1868年，苏格兰和爱尔兰也通过了类似的法案。

    (49)林奇：《19世纪英国简史》(Michael Lynch, An Introduction to Nineteenth—Century British History 1800-1914)，伦敦1999年版，第64页。

    (50)秘密投票废除了选举名册，给历史学家的有关研究增添了困难。

    (51)1809年，议会颁布了一个禁止买卖下院议席的法案。该法案禁止在大选中采取馈赠钱物、许诺官职等手段，但选举贿赂现象并没有因此减少。法案详细内容参见道格拉斯：《英国历史档案》，第322—324页。

    (52)哈纳姆：《1832-1914年间英国选举制度的变革》，第16页。

    (53)萨蒙：《运作中的选举改革》(Philip Salmon, Electoral Reform at Work)，皇家历史学会出版社2002年版，第73页。

    (54)选举中的腐败问题一直延续到1914年。参阅奥利里：《1868-1911年间英国选举舞弊的清除》(Cornelius O'Leary, The Elimination of Corrupt Practices in British Elections, 1868-1911)，牛津大学出版社1960年版。

    (55)《英国议会议事录》第289卷，1884年6月27日，第1560—1583列。

    (56)有学者认为第三个改革法由三个部分组成，也包括1883年的《选举舞弊和非法行为禁令》。

    (57)林奇：《19世纪英国简史》，第74页。

    (58)少数双人选区保留到1948年。

    (59)哈纳姆：《1832-1914年间英国选举制度的变革》，第25页。

    (60)斯蒂芬、布雷迪：《英国1884至1885年的议会政党和选举改革》(Hugh W. Stephens & David W. Brady, "The Parliamentary Parties and the Electoral Reforms of 1884-1985 in Britain")，《立法研究季刊》(Legislative Studies Quarterly)第4期，1976年11月，第491页。

    (61)哈纳姆：《1832-1914年间英国选举制度的变革》，第35页。

    (62)1928年的第五个改革法将妇女选民年龄也降低到21岁。41年后，选民年龄降到18岁。

    (63)保守党和自由党多数议员认为，工人选民的政治观点不稳定，选民资格要考虑到教育程度、财产和年龄因素，重复投票是一种合理的手段。1948年工党政府颁布了《人民代表法》后才最后废除了重复投票。克洛斯：《民主不可抵抗：保守主义者、成人选举权和上院改革(1911-1928年)》(David Close, "The Collapse of Resistance to Democracy: Conservatives, Adult Suffrage and Second Chamber Reform，1911-1928”)，《历史杂志》(The Historical Journal)1977年第20期。

    (64)哈纳姆：《1832-1914年间英国选举制度的变革》，第1页。

    (65)E. P.汤普森著，钱乘旦等译：《英国工人阶级的形成》(下)，译林出版社1999年版，第958—959页。

转自《世界历史》(京)2010年2期第36～46页

责任编辑：刘悦