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内容提要：里根政府的环境政策与其经济改革是紧密相连的，环境政策是其经济政策的一部分。里根政府主要通过行政手段而不是立法手段实现其环境政策的变革。对环境管制进行成本—收益分析是里根政府环境政策的一项创新，标志着美国的环境政策开始朝着规范化和讲求效率的方向迈进。自然资源和污染管制领域利用市场机制是里根政府的一个政策目标，反映了以效率为基础，以市场为导向的环境政策逐渐扮演越来越重要的角色，标志着美国环境政策从一个单一追求环境质量目标的时代过渡到寻求更有效率、更加灵活多样的环保方法和机制的时代。 关 键 词：里根政府 环境政策 变革 作者简介：徐再荣，中国社会科学院世界历史研究所研究员。 共和党人罗纳德·里根在美国的执政意味着“环境十年”的终结，也标志着美国的环境政策进入一个新的阶段。里根政府的环境政策变革是其经济改革的一部分。研究其环境政策，有助于理解环境政策与经济政策之间的关系，也有助于深入理解20世纪80年代以来美国环境政策的新趋向和新特点。本文拟从环保与经济的关系这一视角探讨里根政府环境政策变革的动因、内容和特点。 一、里根政府环境政策变革的动因 里根政府的环境政策与其经济改革是紧密相连的，环境政策是其经济政策的一部分，因此有必要将里根政府的环境政策放在更大的经济背景下加以考察。 20世纪70年代后期，美国发生了严重的经济危机，国民经济陷入以增长停滞和通货膨胀为主要特征的危机之中，标志着以凯恩斯主义经济理论为指导的国家干预政策严重“失灵”。1970年至1974年，美国平均通货膨胀率为5.82％，1975年至1979年，则达到7.1％。与此同时，美国经济出现了负增长，国民生产总值不断下滑。据联邦经济分析局的统计，美国国民生产总值在1975年增幅为－1.2％，1980年为－0.4％。[1]到1980年，美国全国失业率高达7％。随着经济的衰退，美国人的购买力自二战结束以来首次出现了下降，1980年美国人的平均收入要比1970年减少5％。[2]在20世纪70年代，由于政府在经济和社会领域内干预力度的加强和干预范围的扩大，政府开支急剧增长，联邦政府的财政负担日益加重。从1974年到1980年，联邦开支以每年平均14％的速度增长，到1980年各级政府总开支在国民生产总值中的比率达到33.1％。[3]比这种增长更重要的是开支构成(包括开支的类型和政府的级别)的变化。到1980年，联邦政府开支占各级政府总开支的69.3％。[4] 在上述经济形势下，1980年共和党竞选纲领提出了经济增长优先的原则：“对国家的国防和社会福利来说，没有比经济增长更重要的。”同时，“美国的经济政策需要彻底的变革”。竞选党纲承诺“要实施减低税率、限制开支、管制改革的勇敢计划，这些计划将给这个国家的经济血脉注入新的活力”。[5]党纲批评民主党已经制造了“僵化的、庞大的中央政府”，并宣称“变革的时候到了”，“放权是联邦政府的优先重点”，“最好的政府是最贴近人民的政府”。[6]里根在就职演说中同样强调经济问题的重要性：美国正面临着严重的经济困境。经济产业的停滞不前，已使许多工人失业，也使他们生活困苦，丧失个人尊严。近几十年来，赤字累积不断，为了眼前的方便而拿我们的未来和我们孩子的未来做抵押。[7]显然，对里根政府来说，“在目前的危机中，政府不是解决我们各种难题的良药，政府本身就是需要解决的问题。”[8] 里根的经济政策在很大程度上反映了里根的保守主义思想，他说：“经济政策必须寻求创造一种气候，鼓励私人机构的发展，增进个人责任和创新……我的计划旨在寻求创造一种新的环境，促使美国的力量能够服务于全体美国人的福利。”[9] 如果说美国的宏观经济形势迫使里根政府进行经济改革的话，那么美国环境政策对经济的负面影响则是其进行环境政策变革的主要考虑因素。尼克松总统于1969年签署《国家环境政策法》后宣布“环境十年”(environmental decade)已经到来，环境保护在20世纪70年代逐渐成为民主党和共和党的共识。国会在70年代通过的环境法规成倍增加，达到了一个新的高潮，从而奠定了现代美国环境政策体系的法律基础。民意测验表明，许多美国人认为，尽管在过去10年中美国政府在环境保护方面做了许多的努力，美国的环境状况在一定程度上得到了改善，但环境问题并没有得到根本的解决。到20世纪70年代末期，在环境法规日益健全的同时，环境保护的费用也日益增加。根据环境质量委员会的有关数据，到1980年，为了履行联邦环境保护规章条例，美国每年要花费400多亿美元。如此庞大的费用迫切要求环境保护讲求效果和效率。在环境管制中，联邦政府采用“命令—控制性”的管制方式，将单一的联邦标准用于所有情况，企业也不得不遵守这种管制规则。过去人们往往只注重环境管制所带来的效益，而忽视了为此付出的成本。70年代以来，美国经济学家将研究转向对管制成本的量化分析。据时任美国总统经济顾问委员会主席威登波姆的估计，管制机构每花1美元的管理费用，私营企业就要花20美元的履行费用，即管制费用与履行费用的比例约为1∶20。1979年，美国的管制费用是48亿美元，履行费用达997亿美元。[10]在经济学家看来，环境管制加重了企业的负担。同时，环境管制的方式也受到了广泛的质疑。 环境政策是否会对经济发展造成重要的影响？自20世纪70年代以来，在联邦环保项目日益增加的情况下，美国社会就这个问题进行了激烈的辩论。随着里根的当选，这一辩论随之终结。对里根来说，答案是肯定的，即美国的环境政策已对美国经济发展造成了负面影响。 里根政府的环境政策变革与其经济政策是紧密相连的。里根认为，环境保护与经济增长和繁荣是相冲突的。过度的环境管制导致了政府对企业经济活动的过度干预，妨碍了经济发展。他指出：“过去十年中，美国社会经历了政府管制的激增，其结果却是更高的价格、更多的失业和更低的经济增长率。过度的管制促使许多独立的小企业主以及大企业推迟或取消发展计划。”因此，里根政府积极寻求改变或削弱前10年实施的许多环境政策。在里根政府看来，环境政策更多地以对经济的贡献，而不是对环境质量的贡献加以衡量。环境政策成为其经济政策的组成部分。 70年代末兴起的土地私有化运动和新保守主义思潮也是促使里根政府进行环境政策变革的一个重要因素。“灌木嵩反叛(the Sagebrush Rebellion)”是20世纪70年代后期在美国西部州发起的要求联邦土地私有化的一场政治运动，由1976年《联邦土地政策与管理法》的通过而引发。联邦政府拥有落基山及其以西各州平均60％的土地。西部州的牧民、矿主、伐木工、开发商、农场主认为，联邦政府对土地的所有权不仅会对各州的经济造成负面影响，而且触犯了各州的权利。他们要求联邦政府把对大片土地的控制权转让给各州，并坚持认为各州对土地本身和自然资源的管理拥有决定权。1979年6月，内华达州议会首先通过一项法律，宣称对在该州的联邦公共土地拥有所有权。该项法律建立在这样一种观念之上：内华达州曾经拥有对该州内所有联邦土地的所有权，但这种权利在某种程度上被取消。[11]尽管灌木嵩反叛没有法律上的依据，但它反映了某些西部州对联邦土地管理政策的不满。许多西部州相继通过了类似的法律。在联邦国会，来自西部州的国会议员提出议案，要求将土地管理局和森林局管理的土地转移到各州，这样更有利于对这些土地的开发利用。两个来自科罗拉多州反叛立法的倡议者罗伯特·博福特(Robert Burford)、安娜·格萨奇(Anne Gorsuch)后来成为里根政府的土地管理局局长和环保局局长。这两人和内政部长吉姆·沃特(Jim Watt)的主张是一致的，即认为私人所有权比公共所有权更有生产力，提高联邦公共土地生产力和效率的唯一办法是将其私有化。[12]换言之，在这些支持者看来，所谓私有化就是将土地管理局和森林局管理的土地转归私人所有。 与这一运动遥相呼应的是，一场由经济学家发起的新资源经济学运动在20世纪80年代初期达到了顶峰。他们著书立说，为私有化运动进行理论上的辩护。他们认为，土地的公有是缺乏效率的，因为土地的管理离开了自由市场的激励。只有转让到私营部门，这些土地才能得到最有效率的管理。[13]这一运动提倡在管理自然资源时更加依赖于私有财产权和自由市场。这种理论恰好与里根政府的自由市场经济学相吻合。1982年2月，在内阁经济事务委员会上通过了一项资产管理计划，私有化的思想从理论变成政策实践。 (责任编辑：admin) |