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二、里根政府环境政策变革的主要措施 1980年共和党竞选纲领宣布“向过度的政府管制宣战”，主张放松管制。纲领支持有关机构“对现行的规章条例进行审核，并对拟议的管制条例进行成本—收益分析”。竞选纲领比较详细地阐述了其环境政策目标，重申了“对保护和明智管理美国自然资源的长期承诺”，宣称“一个健康的环境对我们人民的现在和未来福利是一个基本保障”。“在污染控制和公众健康保护方面，政府的作用是必要的。”然而，“必须对环境法律法规进行审核，有必要的话进行改革，以保证成本和收益的平衡。由于现行的环保法规过于僵硬和狭窄，在改善环境方面不能进行个人的创新。”因此，“我们相信必须改革管制程序，以方便环境决策”。[14]可以看出，里根的环境政策变革目标是其管制改革议程的一个重要组成部分。 里根政府环境政策变革的主要措施具体包括以下几个方面。 (一)进行机构重组和人事调整 里根政府的环境政策变革首先表现在对环保机构的重组及相应的人事调整，这些举措在一定程度上能够确保里根政府的环境政策得到充分地实施。 在环保机构内部，一些被里根政府认为重叠而不需要的机构被撤销或被其他机构合并，其原有的机构职能在很大程度上被削弱。例如，环保局的特种杀虫剂审核科被撤销，而其职能被转移到负责普通杀虫剂登记的科室。内政部废除了其内部设立的水资源委员会和水资源与技术办公室，并将这两个机构的某些职能合并到国家公园管理局，同时撤销了负责户外娱乐规划和名胜保护的遗产保护和娱乐局，将其职能归并到国家公园管理局。为了削弱有关环保项目，同时给州政府更多的权力，里根政府进行了其他机构内的组织变革。例如，内政部的表层开采办公室将该部门的现场办公室从原来37个削减到20个，撤销了5个区域办公室，代之以两个技术服务中心。在环保局，安娜·格萨奇在就任局长的第一年中首先对其中的实施办公室进行重组。在1982年初，她撤换两名高级实施官员和该办公室的部门主任，并对办公室的职责进行了重新确认。[15] 在联邦政府层面，里根组建了5个内阁级委员会，每个委员会由一名部长任临时主席，如自然资源和环境内阁委员会由内政部长詹姆斯·沃特担任。该委员会在环境政策的协调方面发挥了重要的作用。根据一项评估报告，这些委员会有效地解决了白宫与下属机构的矛盾，同时帮助总统个人不必过多关注低层的政策问题，使整个行政班子将注意力集中在总统的一般议程。里根同时废除了其他一些管制决策机构，其中包括工资和价格稳定委员会、管制审核小组和美国管制委员会，并把这些机构的职能转移到预算管理办公室。里根认为这些机构在实施管制政策方面既缺乏权威，又缺乏专业知识。[16] 环保机构的人事调整包括人事任命和职员裁减两个方面。里根政府对内政部和环保局的政治任命大多数与商业集团有联系，这与卡特政府时期的任命形成了鲜明的对比，那时许多政治任命的人选主要来自环保组织。不过，在里根政府时期，环保局的许多高级官员本身不是商界人士，而是代表企业利益的专业游说人士、律师或科学家。他们几乎没有管理经验，但大多数与他们所管制的企业和行业有着千丝万缕的联系。里根政府任命的内政部和环保局高层主要来自西部州右翼的共和党人。他任命吉姆·沃特担任内政部长。在担任内政部长前，沃特是西部“山地州法律基金会”的负责人，主要致力于遏止和取消联邦政府在科罗拉多州和其他西部州的管制活动。沃特是一位典型的反环保主义者，他直言不讳地指出，大多数资源问题可以通过自由市场机制加以解决，有组织的环保组织对资本主义制度和美国生活方式是一种威胁。[17]1981年5月，里根任命安娜·格萨奇担任环保局局长。格萨奇是沃特的追随者，曾担任科罗拉多州电话公司的律师和该州议会的议员，但她没有在联邦政府任职的经验，也没有环境保护的管理经历，更没有丰富的环境政策知识。作为州议员，她奉行自由市场经济，反对政府对环境和经济的管制。[18] 在普通雇员方面，几乎所有环保机构雇员均遭到裁减。在一些总体人员没有被削减的机构，如农业部的林业管理局和内政部的土地管理局，与环境有关的职员也被部分裁减。与此同时，里根政府增加了与木材生产和其他资源利用职能有关的部门的雇员。受里根政策影响最大的是环境质量委员会。里根政府本来计划废除这一机构，但考虑到这一决定很难通过国会的批准，并有可能付出很高的政治代价，因此决定放弃这一计划。但里根政府解雇了该委员会的许多人员，其中包括一些在尼克松和福特政府时期任命的官员。结果，该机构雇员总数减少一半多，同时其预算被削减了72％。[19]在雇员裁减方面，环保局受到的影响最大。环保局的总就业人数从1981年1月的14269人减少到1982年11月的11474人。环保局总部的人员从里根就职时的4700人减少到1982年9月的2500人。根据人事管理办公室在1983年3月的报告，自1981年1月以来，环保局共有2618个职位被裁减，其中1513人是全职的永久性雇员，包括许多职业文官，特别是有经验的律师和其他专业人士。[20]显然，人员的裁减极大地削弱了环保局的行政能力。 (二)削减环保预算 削减环保预算也是里根政府整个预算计划的一个组成部分。里根政府削减环保预算主要有两大目标：一是减少联邦在环保项目上开支的增加；二是限制联邦的环境管制活动。在里根就任初期，内政部长沃特就宣称：“我们将利用预算系统，作为做出重要决策的理由。”[21] 从卡特和里根在1981年提交的预算报告可以反映出各自的政策。根据卡特1981年离任前提交的预算报告，卡特政府估计1984年财政年度自然资源和环境项目需要的预算是162亿美元。同年里根政府提出了89亿美元的预算，比1980年的实际开支要少32％。几乎所有负责自然资源和环境管理的联邦机构都受到了里根预算计划的影响。从1970年到1980年，环境保护和自然资源项目的开支从联邦总预算的1.5％增加到2.4％，到1983年下降到1.5％，到1984年下降到1.2％。[22]显然，里根通过控制预算达到了对政策优先的重新安排。里根之所以在环境法律领域没有推动具体的立法改革，主要因为它能通过预算手段取得相应的目标。时任参议院环境与公共工程委员会主席的共和党人罗伯特·斯塔福特就一针见血地指出，“削减预算在事实上等于取消某些环境法律”。[23] 里根政府不仅大幅裁减了环保局的雇员，而且有效地削减了环保局的预算。里根提议的环境保护局1984年运行预算是9.486亿美元，比联邦批准的10.39亿美元要少，而比1981年的13.468亿美元要减少约30％。而这一削减比例并没考虑到通货膨胀因素。[24]国会预算办公室分析了环保局在空气质量、水质量、危险废物和有毒物质方面的项目，1983年这四个项目占该机构运行预算的60％，到1984年这四个项目的预算计划要比1983年的实际开支减少19％。水质量项目的开支减少33％，空气质量、危险废物和有毒物质项目的开支分别减少14％、10％和9％。[25] 在自然资源保护方面，里根政府也希望通过增减预算，来实现其政策的变化。1984年，里根提议大规模削减在资源保护、化石燃料、太阳能和其他可再生能源研究项目的预算。这些项目经费的削减对此后的环境研究和环境政策产生了重要的影响。里根政府对国家森林管理局的拨款也发生了重大变化。该机构的研究经费从1981年的1.27亿美元减少到1983年的1.05亿美元。但里根政府实施了为期5年的公园恢复和改善项目，将工作重点从增加公园和娱乐土地的供给量转移到为现存的联邦公园提供更多的资金。尽管里根政府对开垦局在西部的项目资金拨款给予保障，但减少了水土保持局许多项目的经费。另一方面，里根政府加大了对木材和矿产开发的拨款，对野生、娱乐、土壤和水的保护方面的拨款却明显减少。[26]可以看出，里根的预算天平从环境保护、娱乐等领域转向更加传统的对自然资源的商业利用。 (三)建立以“成本—收益”分析为核心内容的审核机制 针对环境法规不断增长，且其负面效应日益突出的状况，里根政府决定改变环境政策的审核机制，加强对环保管制的分析。这样可以减少和拖延管制政策的出台，规范环境政策的程序，从而减少政府对企业的干预。 里根政府首先在1981年2月17日颁布了12291号行政命令，对包括环保局在内的管制机构的决策行为订立了如下五条原则：(1)行政决策应建立在对有关拟议中政府行动的需要及后果的充分信息之上。(2)如果一项管制对社会的潜在效益低于潜在成本，政府就不应采取管制行动。(3)管制目标应是最大限度地增进对社会的效益。(4)在选择为达到任何既定管制目标所采取的各种手段中，应选择对社会来说净成本最低的一种。(5)为了最大限度增进对社会的纯收益程度，管制机构应确立优先管制的项目，同时应考虑受管制产业的状况、国民经济的形势以及未来的其他管制行动。[27]以上五项原则的核心内容是要对包括环境管制在内的管制项目进行成本—收益分析，以保证各项管制措施最大限度地增进社会的净收益程度。这意味着联邦政府试图通过改革监督机制，以使管制决策更有效率，更加规范。 其次，里根政府将所有行政分支机构的管制监督职能集中到新设立的信息和管制事务办公室。该办公室设在由总统控制的行政管理和预算局，主要任务是审核各管制机构报送的规章条例，复查历年来颁布的规章条例，对不合格的或已经过时的条例进行修改或予以取消。从1981年到1983年，行政管理和预算局审核了6701项拟议中的新管制项目，其中有1/9的项目被修订或被发回原管制机构复议。[28] 最后，为了加强对管制改革的指导，里根在上任后的第一个工作日就宣布成立由副总统布什领导的放松管制特别小组。该小组在其第一份报告中列举出41个项目作为放松管制的对象，其中36个属于健康、环境和安全方面的管制。该小组的主要职责包括三方面：复审行政机构提出的主要管制计划，特别是那些有重要政策意义的计划；评估行政机构已经发布的规章条例，特别是那些对国民经济或主要产业部门来说难于负担的条例；监督国会在管制立法方面的进展情况，并编撰总统关于管制机构的作用和目标方面的观点。[29]特别小组作为落实总统管制改革措施的直接机构，为管制改革订立了10条指导方针。这些方针与12291号行政命令在原则上是一致的，但在许多方面更加详尽细致。 通过上述组织和政策上的变化，实际上在环境等领域的管制方面已形成了三个层次的管制审核机制：第一，每个具有管制权力的机构和部委应根据12291号行政命令的指导原则负责基本的管制监督，这事实上是一种自我监督。第二，行政管理和预算局负责第二层次的监督，它主要集中于成本和效益分析方面。第三，总统特别小组负责对管制条例的终审。这种比较严密的管制监督机构能够保证管制活动符合里根政府的管制政策，从而在持久的基础上推进包括环境管制在内的管制改革。 (四)向各州转移环境管制职能 在经济和环保领域实施新联邦主义是里根政府的一个重要改革目标。美国总统经济顾问委员会在1982年提交给总统的经济报告中指出：“本届政府的一个重要原则是：逐渐依靠州和地方政府行使必要的政府职能。”关于环境管制等问题，该报告作了如下阐述：“管制应在适当级别的政府中进行。大多数管制的主要经济理由是外部效应的存在。这些外部效应的成本及对它的容忍度在各地有所不同，因此要求管制的幅度和类型也随之变化。全国性标准在某些地区往往过于严格，而在另一些地区则过于宽松。联邦管制应限于下列情形：某一州的行为对其他州产生实质性的外部效应、涉及宪法权利、或州际商业因地方管制条例的差异而陷入严重混乱。”[30]报告指出，各级政府间管制责任的分配并未能达到经济效益这一目标。因此，总统经济顾问委员会要求将管制责任向下一级政府转移，这样能同时达到本届政府在政治和经济上的双重目标。在政治上，减少联邦政府的干预，增强州政府的自主权，这是里根“新联邦主义”的基本目标。在经济上，将管制权力向州和地方政府转移将使管制措施适合各地的具体条件。这从理论上说可用更低的成本取得更高的效益。同时，权力的转移可以简化管制过程，从而节省时间和费用。 在环境政策领域，里根政府利用责任转移，试图将环境管制和财政等责任从联邦转移到各州，废除联邦政府的某些职能。里根政府主要在以下几方面扩大州政府在环境管制领域的权力：首先，实施环保项目权限的正式转移。在许多情况下，这种转移是分阶段进行的，直到各州对项目拥有完全的权限。到1983年，里根政府授权实施《清洁空气法》中有关防止空气恶化项目的州从16个增加到26个，另有3个州有权发放许可证。被授权管理有害废物项目的州从18个增加到34个。有关管理水质量的州增加了3个。另外，里根政府将《饮用水安全法》中的地下水污染控制项目转移给24个州管理。[31]其次，减少联邦对各州管制活动的监督，放宽或取消联邦颁布的项目标准。这实际上增强了各州在管制上的灵活性，从此各州既可以保留旧的管制条例，又可以采用新的管制条例。 但在实施过程中，环境管制职能的转移产生了两方面的问题：第一，由于美国经济的衰退和里根对各州资助预算的削减，这种职能转移逐渐放慢。根据国会预算办公室的报告，按1982年的美元不变价格计算，从1981年到1984年，各州在水污染治理方面获得的资助减少了53％，同期在空气污染治理方面的资助减少了33％，其他环境保护项目的资助也相应减少。[32]这些举措极大地削弱了各州实施现存污染控制项目的能力。1982年，平均每个州在空气污染治理方面的经费45％要依赖联邦资助，在水污染治理方面达到46％。第二，在联邦资助经费日益减少的情况下，环境保护局仍然通过转移全部项目，或授予各州某些原来由联邦政府承担的特殊职责，要求各州承担更多的污染控制项目的责任，这在很大程度上增加了各州的行政负担，他们将负责更多的管理工作，而这些工作原先是由环境保护局负责的。因此，从效果上看，联邦预算的削减是以各州财政负担增加为代价的。 (五)利用市场机制促进环境保护 在污染控制领域利用市场机制是里根政府的一个政策目标。在空气污染管制中，环境保护局在空气污染政策中引进经济激励措施，实施可交易许可制度。福特政府在这一方面开了先河。从1974年开始，环保局就将排污权交易作为旨在改善地区空气质量中的一个项目进行试验。根据有关规定，厂商的排污削减量如果超过法律规定水平，就有权获得排污“信用”，这种“信用”可以抵消厂商在其他地方稍高的排污量。只要总的排污量不突破规定的水平，厂商可在内部的不同污染源之间进行排污削减量的交易。里根在执政之初就开始采取实质性措施，推动可交易许可制度的实施，并提出用交易政策指导未来环境管制决定。这一政策沿袭了卡特时期的做法，规定一个厂商只要在总的排污量不变的情况下，不必对新的排放源进行新的审核。这意味着一个企业在另一处的排污量得到了削减，就不必对排污装置的改正进行审核。但该政策被华盛顿特区巡回法庭否决。 1982年，环保局批准了汽油生产商之间的铅排放信用交易计划。按照规定，如果汽油生产商生产的汽油铅含量低于规定的标准，它们就会取得相应的铅排放信用。1985年，环保局颁布了一项法令，允许生产商储存铅排放信用。当铅排放削减获得阶段性成功后，环保局于1987年终止了这一制度。值得肯定的是，铅排放交易制度在实施其环境目标上取得了明显的成果，对节约环保成本也是相当有效的。环保局估计，因执行铅排放交易制度，每年可节省大约2.5亿美元的成本，如果不考虑铅储存项目，较其他类似的制度节省约20％的成本。 里根政府在自然资源政策方面的变革主要包括两个方面：一是实施矿产租让计划，二是将联邦土地私有化。 根据《1872年采矿法》，美国联邦政府有权对联邦土地上的硬石采矿进行管制。里根政府之所以采取相关的放松管制政策，是为了在联邦土地上进行更多的矿产开采，以减少美国对某些战略性矿产的进口依赖。在预算方面，里根政府减少了对矿产资源加工、替代和回收的研究开发的支持，强调对联邦土地进行更多的勘探开发，主要措施是实施矿产租让计划，将能源矿产转移给私人。不过，根据有关的法律规定，煤炭和外部大陆架石油的租让价格不能低于“公平的市场价值”。如果联邦政府认为矿产租让的价格低于政府估算的“公平价值”，一般有权拒绝拍卖。20世纪70年代以来的历届政府一直坚持这一原则。而里根政府不顾这些惯例，鼓励进行更多的租让，不管其价格是否低于“公平的市场价值”。在国会已授权内政部在决定何时何地发放联邦矿产租让权的情况下，里根政府决定加快对外部大陆架石油和天然气开采的租让进程。内政部长沃特建议租让至少10亿英亩的面积，但这一建议遭到沿海各州和环保组织的反对。 里根政府还通过其他各种方法加快对联邦控制的能源资源的私有化，提出扩大对在国家野生生物保护区的石油天然气的租让计划，但这一政策也引发了许多法律诉讼。[33]1982年2月，内阁经济事务委员会通过了一项资产管理计划，授权白宫专门工作组将“多余的”的联邦土地卖掉，联邦土地私有化的思想从理论走向实践。里根在1983年财政年度的预算中要求在5年内出售联邦土地(除去阿拉斯加)的5％，约为1418万公顷。1983—1987年，从该计划中可以得到的收入共为170亿美元，其中大部分来自土地管理局和林业局所出售的土地。1983年2月，林业局宣布将寻求法律授权来处置由其管理的多达243万公顷的土地，同时还提出了各州考虑用来处置的土地的具体数量，其中比较高的数额包括蒙大拿州的35万公顷，以及联邦政府在俄亥俄州土地的36％。与此同时，土地管理局也提出一个处置土地的计划。[34]资产管理计划在公布后立即遭到了有关方面的强烈反对，主要的反对者是环保主义者，还有林业专家和西部的很多政治家。面对这种情况，林业局不得不放弃将这一立法提交国会通过，同时宣布从资产评估计划中取消了内务部的土地，因为担心这一计划“正在损害总统在西部得到的支持”。[35] 总之，在里根政府的自然资源议程中，加快矿产资源的开发是其优先考虑的问题。私有化和减少联邦政府的管制是取得这一目标的主要手段，但其实施效果差强人意。 (责任编辑：admin) |