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三、里根政府环境政策改革的制约因素和特点 里根政府在其第一任期内试图通过行政策略促使美国环境政策发生实质性变革，但国会、法院、环境非政府组织对里根的政策变革作出了不同的反应，从而使其环境政策并未达到预期的效果。 尽管国会在一开始与里根政府合作，尤其是在环保预算削减方面，但在环保主义者和国会民主人士施加压力的情况下，国会不久就转而维护现存的环境政策。值得肯定的是，国会在阻止里根环境政策变革方面取得了一定的成功。行政部门提出的绝大多数环境法律修正提案在国会未能通过。另一方面，国会不断地批评总统对环保局和内政部的管理，特别是对环境局局长伯福特和内政部长沃特进行了严厉的批评和指责，最后迫使两人于1983年年底辞职。由于对行政部门严格执行政策缺乏信心，国会开始致力于制订更加细致和严格的环境法律。如在1984年修改了《资源保护和恢复法》；1986年通过了《超级基金修正案和重新授权法》；1986年通过了《安全饮用水法》。 法院在环境法律诉讼中发挥了重要作用。法律诉讼的主要影响是延缓而不是阻止行政部门的反环保行动。到1983年底，法院共受理针对内政部的约4000件法律诉讼。通过法院的判决，该部门的许多煤炭、矿物和石油租借项目最终被冻结。不过，一旦法院判定行政机构的决定有缺陷，他们通常要求行政机构修改相关的建议，以达到相同的管制目标。 环境非政府组织不仅通过法律诉讼挑战里根政府的反环保行动，而且通过国会和公共舆论来施加他们的影响。他们在保持主要环境法规的完整性和迫使里根最初的任命官员离职方面取得了成功。但他们在初期几乎完全被排除在行政决策中。虽然在戈萨奇和沃特辞职后，他们在行政部门的决策中发挥了咨询作用，但与卡特时期相比，其影响力已大大降低。 尽管如此，里根环境政策变革的一个出人意料的后果是加强了美国的环保力量。“由于里根政府在环境政策方面的放松管制政策，里根在事实上创造了全国性和地方性环境组织可以借以组织的政治问题。他们成功地动员和吸引了一大批遭受环境污染和生态破坏维护的民众。”[36]结果，全国环境非政府组织性的成员在80年代后期猛增，新的地方性环境组织也不断壮大，这为各级政府的环境行动增加了新的政治动力。例如，山地俱乐部的成员从1980年的18万人增加到1990年的60万人。荒野协会的会员从1980年的4.5万人增加到1990年的35万人。环境组织成员数量的增加意味着公众对环境问题的强烈关注和对环境政策的日益支持。[37]80年代的民意调查显示，在里根执政后期，公众对改善环境质量的支持度明显增加，这也意味着公众对里根的环境政策的反对力量在加强。 通过以上分析可以看出，里根的环境政策变革是其经济政策的一部分，重振美国经济是里根政府上台执政后的当务之急。里根认为环境保护与经济增长和繁荣是相冲突的。环境管制是实施其“供应学派经济学”政策的障碍，因此寻求改变或削弱前10年实施的许多环境政策。放松联邦政府对企业的管制是里根政府经济政策的主要内容。环境管制是放松管制的一个主要目标。在里根政府看来，环境政策更多地以对经济的贡献，而不是对环境质量的贡献加以衡量。环境政策成为其经济政策的组成部分。 里根政府主要通过行政手段而不是立法手段实现其环境政策的变革。由于担心会遭到国会的反对，里根政府决定绕过国会，通过行政手段调整其环境政策。里根政府的行政策略由5部分组成：(1)人事变动。通过新的人事任命，特别是任命与他改革思想相近的人担任主要环保机构的负责人，旨在改变有关环保机构的工作导向，从而确保环保机构和其他机构执行里根的改革计划。同时裁减所有环保机构的雇员，减少环保机构的开支和规模。(2)机构重组。旨在加强白宫对政策的控制，促进有关部门内部的变革，从而协调内阁委员会与白宫人员的政策联系，以推进总统的政策议程。(3)预算削减，迫使有关机构更有“效率”地运作，同时减少他们的环境管制活动。(4)建立更加细致的管制审核机制，以保证总统经济目标和放松管制目标的实现。(5)实施新联邦主义，向各州转移环保职权，以减少联邦政府对企业的干预。行政策略是在里根职权范围内实施的，因此在实施过程中比较方便快捷，从短期效果来看是明显的。但由于缺乏法律基础，从长远的角度看，不能从根本上改变20世纪六七十年代形成的环保政策和法律体系。 环境管制进行成本—收益分析是里根政府环境政策的一项创新，标志着美国的环境政策开始朝着规范化和讲求效率的方向迈进。1969年《国家环境政策法》要求政府和企业对每项显著影响人们环境质量的重大活动，都要事先准备“环境影响报告书”，详细阐述对环境的影响及可供选择的每一项方案，这意味着要求政府和企业采取行动时必须考虑环境后果。但里根政府提出的“成本—收益”分析，侧重于考虑环境政策的经济和社会影响。当然，里根政府希望通过严格的环境管制审核程序，减少和拖延管制政策的出台，从而减少政府对企业的干预。 自然资源和污染管制领域利用市场机制是里根政府的一个政策目标。国有土地的私有化政策以及可交易许可制度的实施，反映了以效率为基础，以市场为导向的环境政策逐渐扮演越来越重要的角色，标志着美国环境政策从一个单一追求环境质量目标的时代过渡到寻求更有效率、更加灵活多样的环保方法和机制的时代。 (责任编辑：admin) |