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三、“尘暴”的可持续性治理 1930年代的尘暴与经济大萧条，促使了罗斯福新政的大举出台，由政府通过立法提供资金援助，辅之以资源规划专家的出谋划策，表现为更多人性关怀、更重科学理念指导、更强技术能力应对且更具理性反思的时空。 1.立法与政策保障1933年5月12日，罗斯福总统在上任第65天就签署了《农业调整法》和《联邦紧急救济法》；同时成立联邦紧急救济署和农业部下属的农业调整署，以应对萧条和尘暴带来的问题。此后政府不断根据新情况出台各项立法和政策，筹建或改编各种机构，组织各式人员投入到治理尘暴、保护土壤、解决危机的行动中。 为了复兴农村经济，使得生产、加工与销售达到有益的平衡；同时为了保护土壤，鼓励农民减少耗土作物种植，政府与农户签约，给予津贴，让他们缩小耕地面积，甚至毁掉正在生长的作物，以减少产量的方式提高价格。此举一来保护土壤，二来保持农产品价格稳定，从而维持随之而来的一系列稳定。仅以堪萨斯州的哈斯科尔县为例就有99％的农业经营者与农业调整署签订了在规定面积内耕种的合同，有5个镇甚至达到了100％的签署率(12)。政府承诺，只要农户允诺并做到让土地休耕，或是将土壤从单一种植小麦改作其他利于土壤保护的用途，联邦政府都会根据订立好的换算条款补偿。与此同时，各个镇区还组织了委员会专门负责监管巡查，诸如哈斯科尔这样的重灾区，人们藉由各种宗教团体、民间社会组织、俱乐部，乃至家庭发展了社区自助和邻里救济体系，使原本独立分散的农户们面对糟糕的环境和动荡的经济，或主动或被动地联合起来与周围其他受害者同舟共济，挺过难关。 1934年的大规模尘暴后，罗斯福得到国会同意拨款5亿多作为旱灾赈济。其中一半以上用于提供紧急饲料贷款，向牧场主购买并宰杀濒临饿死的牲口制成罐头供给穷人。此外，联邦政府还将剩余的公地收归国有，不予出售。另有8千万英亩草地在该法案下免受耕地之扰，仅作放牧之用，由当地牧民负责管理和内政部派专人监督(13)。从这里我们可以看出政府的政策全是为赈济而实施，并没有着眼于投资，更不用说盈利了；相反，紧急救济计划明显是赔钱的买卖，但是，这些雪中送炭的资助和举措将农户和牧民从可怕的危机中挽救了出来。 1935年国会在总统敦促下通过《紧急救济拨款法》，罗斯福指示农业部成立重新安置局，改善农民处境，建立绿带镇(Greenbelt Town)，将原先在贫瘠土壤上无力可施的农户挪移到有肥力的土壤上。之后应哈斯科尔县农场主的强烈诉求，政府又紧急通过了《土壤保护和家畜分配法案》，给予意欲在剩余土地上种植小麦和棉花的农场主补偿金，鼓励他们以弃种方式保护土壤。随后，国会又通过了新的农业调整法，对土地的限制和补贴的款项做了更为细致的规定。1937年，农业经济局的土地规划处开始了恢复植被、保护土壤的行动。通过一个“三州土地利用与保护计划”，政府出资购买农场主的问题土地，将其恢复成永久性植被。1938年国会又出台新的农业调整法，再次拿出国库中的钱贴补农户，以解决农产品过剩问题，从法律上支持剩余农产品的销售。此外还通过了一项水利法案，给予尘暴区一定数额的贷款，落实凿井、修建小型水坝、开挖农家蓄水池等新型水土保持措施。 此后，联邦政府几乎每五年修订一次农业调整法，围绕生产、环保和市场，以维持土壤肥力、增加粮食产量和降低投入成本为目标，确保对土地、水源以及野生资源的持续性综合治理和利用。1956年的农业法实施土地银行计划，就保护土壤、限制耕地做了短期休耕和长期退耕两种设计；对于采取植树种草等绿化措施的，则另有成本补贴。1961年的紧急饲料谷物计划又规定相关农场主停耕至少20％以上的土地给予保护，主人则得到相当于平时产量半数的现金或实物补偿。1960年代，由联邦和州政府合资购地建保护区或休闲场所的“绿色计划”纷纷出台。此外国家还立法严禁公路桥梁等基础建设对国家公园和保护区的破坏。 在应对干旱、尘暴和经济萧条的一揽子整体规划中，罗斯福总统力推组建民间资源保护队，在陆军协助下，前后约有250多万贫困的年轻人(18-25岁)被招募从事植树造林、水土保持活动，也参加筑防洪坝、修公路、挖运河、架电话线等“以工代赈”工作。其中一大杰作就是用2亿多株树木构成的防护林带(14)。这条自南向北纵贯得克萨斯、俄克拉荷马、堪萨斯、内布拉斯加、和南北达科他六个州直至加拿大边境的林带不仅能挡住一部分风沙，还给牛群和鸟儿提供了良好的生存空间。 2.资源保护规划者的努力在出现“沙尘飞扬的十年”间，资源保护规划者提出了诸多农业和土壤保护方案，通过了一系列立法和政策并实施，特别是农业专家和政府人员通过改进农业生产活动、农村划区布局管理以及其他基层常规举措来监测和防止土壤进一步受损，同时解决农村的困局，将生态科学观念引入资源管理中。而政府一方面考虑并采纳专家所提出的规划管理意见，一方面妥善利用公共权力保护私人拥有和开发的土地，实施有限干预和资金补贴。这样农户受到鼓励自愿按指定方式使用土地，更多空地腾出用于土壤保护，以避免水土流失进一步恶化。 正是在西奥多·罗斯福总统及政府规划的强力推行下开始对国家公共领地、森林、矿藏、水力等自然资源加大了控制力度，不让私人随意开发，罗斯福的“只有善用资源才能使经济持续发展”的理念直接影响了后来的富兰克林总统。 为了使政府的规划得以实施，罗斯福激活了前任胡佛所成立的国家土地利用规划委员会(后更名为国家资源规划委员会)，组织了农业部和州立大学的土地专家，负责预测美国未来25年的土地需求并提供解决方案，以帮助人们改变旧观念，不再执著于“尽挖地多产粮”，而是考虑将土地另作他用，如开辟野生动植物保护区，国家或州所属的公园、草地、森林等。针对尘暴在大平原南部造成的灾害，1935年，罗斯福政府还派遣资源保护专家前往灾区实地考察，组建地区咨询委员会、大平原委员会、大平原干旱地区委员会、合作放牧协会等，协商制定出一个个资源保护规划，成为总统设置全国自然资源保护政策的一个重要组成部分。联邦政府农业部、各州农学院及其辖内由政府资助的农业试验站等共同承担开发农业科研成果，并免费提供给农户。尘暴发生后，各方又派出专门人员为尘暴区服务，尤其是一直活跃在农村的4-H俱乐部也有了新的活动内容，即发展农村青年的双手(hands)、头脑(head)、心灵(heart)和健康(health)不再只是为了激发务农兴趣和推广农技知识，更要注入环境和资源保护理念以及增强互助机制。此外，规划者还促成了旱灾年份免收财产税，在学校课程中设置环保教育课程，进一步普及政府资助的农场成年人教育，设立永久性的尘暴治理和环保机构以确保这些举措的长效实施。 曾在农业经济局、人口再安置署任职，后又成为国家资源规划委员会土地利用处负责人的刘易斯·塞西尔·格莱，作为新政时期颇有建树的资源保护规划者，曾就如何治理尘暴提出了不少真知灼见。格莱认为资源保护重在预防，为了不再重蹈“先开发，后环保”的覆辙，必须从思想上认清环境保护的重要性，并加大力度落实到具体行动上。格莱的资源保护规划分三步走。首先，叫停《宅地法》，收复剩余土地，严禁在边际土地上从事农业生产，并规定永久不得用作耕地。其次，政府出钱收回低产或遭严重破坏的耕地，迁出农户，就地规划，返草还林。从1934年到1947年该计划共耗资4750万美元，建成了许多新的国家公园和野生动物保护区，扩大了印第安人保留地(15)。之后南起得克萨斯州，经俄克拉荷马锅把儿地区，北至蒙大拿州的广阔地带也出现了成片的国家草原。格莱的这项土地利用工程堪称美国“农业政策上的转折点”(16)。第三步，在政府动用国力支持个人和地方的同时，牧民和农民自身也需要更新观念，与各级政府形成资源保护的协调机制。具体地说在不危及私人财产的前提下，设计出有效且具可持续性的方案，在公共领域和私人领域同时落实保护性措施，挽救濒于流失的土地。政府一方面劝导人们顾全大局，考虑整体环境效用；另一方面出资尽量维护私人所有者利益不受损。同时专家展开动员工作，激发地方社区的能动性和积极性，在自主管理的先决条件下由政府给予较能为人所接受的适度建议和监督。县级规划委员主要负责在地方层面上协调并实施联邦政府的诸项计划。短短十年间，全国有三分之二个县成立了这样的县级规划委员会，与农业经济署合作实施环保方略。在土壤侵蚀严重的县则进一步实行划区管理，将地方政府整合成更具效力的环保单位。这些措施虽推行困难，但成效斐然，既保证了经济复苏和农业发展，又保住了数以亿计的农场和森林地。 此外，民间资源保护队也投入相当多的人力直接进行土壤治理工作。如田纳西河流域区域性发展计划被罗斯福认可并采纳。作为一个独立的公共机构，田纳西河流域管理局在防洪工程、开发电力、肥料销售、改良土地等方面取得了重大成就。特别是沿田纳西河流域的一系列水利工程不但给当地人带来了充足的电力供给，创造了新的生活方式，而且还保住了300万英亩的农田免遭水土侵蚀。联邦政府为此所投入的资金最终全部以税收方式得到偿还，整个流域的居民收入也提高到原来的十倍。而博尔德水坝(Boulder Dam)(17)不仅解决了内华达、亚利桑那等州的电力供给和水利灌溉难题，还通过两百多英里的河渠管道向加利福尼亚南部地区输送水源，从而推动了洛杉矶的崛起。 3.推广科技种田事实上，直到尘暴发生的1930年代，美国仍有相当一部分农业人员缺乏最起码的水土保持知识。尘暴发生后，专家们立刻与其他相关部门及大学机构同时展开了对草原气候、土壤、生物等自然条件的研究。熟知生态演变和平衡原理的生态学家与精通农业科学技术的农学家，尽管见解并不相同，但在大平原土地利用方面到产生了共识。既然对土地的需求不可避免，就只有通过精心的土地管理、适当的返耕还草、还林和改进耕作技术，保持大平原地区的可持续性粮食产出。 1935年，在土壤和农业专家休·哈蒙德·贝奈特的倡导和推动下，国会同意成立农业部下属的土壤保护机构，此举引来了其他国家的效仿。为了促成国会下决心通过该立法，贝奈特苦心设法让各位成员亲眼见识一场来自新墨西哥州的尘暴对华盛顿的影响。在漫天昏黄中，国会接受了这位临时性土壤侵蚀机构负责人的提议。贝奈特所提出的“资源保护性农业(conservation farming)”是大平原需要的稳定有序的资源和土地开发。很多人奔波在田间给农户提供各项免费保护方案和技术援助，比如土质疏松地带只能种草放牧，同时还要避免大肆饲养。而对草地的恢复，最行之有效的办法就是选择被侵蚀甚至已完全抛荒的土地，种上外来引进或是当地培植的草种，恢复植被。1935年实施的“紧急起垄”(emergency listing)法有效避免田垄里的土被强风吹跑，从而固定沙土，减缓土壤遭受风蚀。土质较为紧实的地区可以种植庄稼，但要采用最低限度的耕作措施：不翻耕，不高强度利用使之无暇休耕，或在庄稼种类和栽种时节等方面加以改进，因为多样化种植才是平衡水土的基本保障，这样既有助于保留营养和水分，也能阻缓风速，还避免了不必要的大气污染。 总之，为了让灾民了解并自愿接受专家发明的技术和政府拟定的政策。社会各界在社区团体中普及科技方法，成立基层水土保护组织，以随时落实并监督新法的实施。在购地返草规划实施过程中，有些农户出于各种考虑不愿放弃种植庄稼，规划小组就派专人上门做说服工作，直到土地主人同意了才实施护土行动。农户们从水土保持专家那里获得了让他们信服的理由，更重要的是令他们满意的援助，于是他们在权衡自身利益的同时开始考虑草原土壤状况和自然环境需求。 1950年代，干旱再次光顾大平原，农学家们研究了深井灌溉系统，农业受气候影响的局面得以改观。虽然地表水稀缺，但地下却蕴涵着丰富的水源。再如哈斯科尔县正好位于称为奥格拉勒蓄水层(Ogallala aquifer)的富水地带(18)。农技专家发明了一种利用重力系统将地下水经由铝管导流入田的装置。这样地下水就可以流进事先挖好的一条条渠沟。此外，技术人员还专门设计了尾水坑(tailwater recovery pit)，以克服地面不平以及地表蓄水不易等难题。在沙丘地带，还另有一套有效的灌溉设施：以深挖的地下水井为轴心，外立巨大的喷水装置，一边旋转，一边向周围的庄稼地洒水。大平原人受惠于诸多科技种田新法，从很大程度上摆脱了对老天爷赐雨的依赖。 1909年，美国土壤局曾宣布：“土壤是这个国家永恒拥有且无法摧毁的财产。它是取之不竭、用之不尽的资源。”(19)这种盲目乐观的态度和由之催生的无节制开发已遭遇现实的惩罚。尘暴的教训告诫人们要顾及土壤的承受力，改变以往的不良甚至野蛮耕作方式，以更加理性的态度、更加科学的方法耕耘土地。只有这样才能尽量降低尘暴发生的几率或是减少尘暴带来的影响，从而维护这片土地和这片土地上人们的生机和希望。 4.全民环保意识的提升人类要生存发展，必然要与自然形成某种张力。美国人在遭到自然的报复后渐渐改变了认知，1950和1970年代大平原又遇旱灾，不过，其破坏力已远不及1930年代，因为经过这一切大平原人对这片土地也越来越了解，态度比以往更温和，垦作方式也愈加明智。观念的更新、制度的保障、规划的效用、科学的治理和责任心的加强使得大平原人生存得理性了。经历了尘暴和其他如化学、水质以及核污染等生态危机后，全国性的环保意识大大提升，舆论也越发关注并监督漠视生态原则的生产生活方式。 从1960年代到1970年代，美国的环保风潮已成为各领域人士都关注的一项重要的政治运动。它超越了其时基于宗教、民族、种族、性别、社会阶层差异的所有运动。在1970年4月22日第一个“地球日”确立那天，全国有2000万人参加了集会。国会和白宫在环保主义者和民众的敦促和压力下，又连续通过了《提高水质量法案》、《恢复资源法案》，同时还建立了全新的环境保护署，主要负责资源保护，制止环境污染。为了行之有效，法律一般将具体条款和罚款额度尽数列出。1970年的盖洛普民意测验显示，认为污染问题是政府面临的三大问题的民众占比已从五年前的17％跃升为53％。人们不仅关注清洁空气和水的维持，还将未遭破坏的原野看成是幸福生活的重要方面。“愉悦身心、有益健康的生活环境”就曾直接写进约翰逊总统的“伟大社会”纲领。从1872年第一个国家级黄石公园和1903年第一个国家野生动物保护区的设立，到1990年代初，美国从东海岸到西海岸，已经设立了360个自然保护区，总面积达30多万平方公里。各州政府也积极划定自然保护区，以满足美国人日益增长的对美好生存环境的需求。 到1990年代中叶，美国已发展了150多个全国性重要环保组织，参加人数1400万，总预算超过6亿美元(20)。进入21世纪的美国环保组织数量更多，力量更强。他们不但可以起诉企业的违法污染行为，而且可以随时控诉政府部门实施环保法不力。值得一提的是环保机构和律师群体所达成的“胜诉酬金(contingency)”共识。有了这一共识，原本资金力量薄弱的环保团体就能聘请优秀律师与大公司打官司了。这大大提振了环保组织的信心，也壮大了他们的声势；与此同时，让企业不敢轻举妄动的一个立法保证——“惩罚性损害赔偿”执行得愈加严格。随着败诉方受到的惩罚性赔偿比率和赔偿金额与日俱增，制造污染的企业不得不三思后行。当然，在环保主义者看来，很多事件和结果还是未能尽如人意，但美国人在环境和资源保护方面的努力已结出丰硕成果。 1970年代的群众性环保运动席卷全国以来，美国从小学到研究生院都设立了专门的环保课程，从教育层面强化全民环保意识。事实上，美国的高等教育一直部分地承担着将政府项目经费转化成科研成果让企业和个人受益的重要角色。很多院校就是为支持农业发展而建。即便在内战期间，国会仍通过了莫里尔授地法，赠地建农业院校(land-granted college)，主要以教授农业知识和机械技术为主；而农业部占据政府研究与发展预算很大份额。美国政府、科研机构、大学和私人企业乃至个人之间一向就保持着良好的资金与成果合作共享机制。仅就环保方面而言，民众就从中受益良多。 (责任编辑：admin) |