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一、20世纪后期美国与澳大利亚移民政策比较 美国与澳大利亚国家的发展都与移民问题密切相关。虽然两国早期的移民历史不尽相同，但其发展道路却极其相似，特别是进入20世纪后，两国的移民政策经历了从种族歧视到种族平等的转变，美国和澳大利亚分别在1965年和1972年的移民法中废除了对亚裔和有色人种的歧视，移民政策的发展进入新阶段。此后，两国都采取了宽松的移民和安置政策。然而，在国际移民浪潮的压力下，两国政府自20世纪80年代以来都对现行的移民政策进行改革，试图加强对移民的控制和管理。 (一)20世纪后期美国的移民政策 1965年的《移民法》奠定了当前美国移民政策的基础，该法案不仅结束了移民的种族来源限额制度，而且让家庭移民成为美国移民的主力。此后，移民数量每年都在持续增加，主要移民来源国也从欧洲转向了亚洲和拉美国家。据美国官方统计，美国移民的入境人数在20世纪60年代是3，321，677人，70年代增加到了4，493，314人，80年代移民人数达到7，338，062人，比60年代的两倍还多。[8]此外，由于非白人移民人数的激增，美国的人口结构也发生了变化，白种人在美国人口中的比重由1980年的83.1％降至1990年的80.3％，而同一时期有色族群的比重却在不断增加，特别是拉美裔和亚裔人口的增长速度惊人，1990年，拉美裔在美国人口中的比重从1980年的6.4％增加到9％，亚裔人口则从1.5％增加到2.9％。[9] 由于移民数量的激增和美国人口结构的变化，在20世纪80年代，美国各地的排外主义死灰复燃。20世纪初期排斥外来移民的各种观点又以相同的形式在新闻媒介中重新出现，社会各界和国会大厅不时传来排外主义者要求限制外来移民的呼声。与此同时，美国经济持续低速增长，社会失业率居高不下，在20世纪80年代，美国失业率平均为7.63％。这些情况引起了国会对移民问题的重视，从20世纪80年代后期开始，美国国会着手改革移民政策，至20世纪末，对移民法案进行了三次重大的调整。 1986年美国国会通过的《移民改革与控制法》拉开了移民政策改革的序幕。20世纪80年代初，非法移民已经成为美国移民政治中的主要问题。据估计，美国非法移民的入境人数从70年代末平均每年的83万人次增加到80年代的平均每年120万人次。[10]对此，《移民改革与控制法》希望通过引入“雇主惩罚条款”来加强对非法移民的控制，对“明知故犯”的雇主处以相应的惩罚。①但这部移民法却包含了两个截然相反的意图：一方面通过制裁雇主、加强边境控制来对非法移民进行严厉打击，另一方面却运用大赦条款和特殊农业工人计划对非法移民采取宽容的态度。因此，许多人认为这部移民法可以说是对非法移民“关闭了后门却打开了前门”。[11]实际上，“也没有任何事实能够证明1986年的移民法禁止了非法移民入境的现象。”[12]从1990年到1999年，美国非法移民的数量平均每年增加35万，到2000年1月，美国大约有700万非法移民(见图1)。而该法案中的大赦条款，又让美国近300万的非法移民合法化。这部被众议院司法委员会主席马佐利称为“即便不是十全十美的法案，但也是未有过的最完美的移民条例”，最终成为美国移民法史上最失败的一页。[13]  图1美国非法移民数量(1990-2000) 数据来源：U. S. Immigration and Naturalization Service, Office of Policy and Planning 1990年的《移民法》(又称《合法移民改革法案》)希望通过制定移民限额的方法来限制移民的数量，但实际上1990年的法案明显具有扩大移民数量的倾向，被认为是20世纪最宽松的移民法。该法案扩大了合法移民的限额，从原来的每年27万人增加到67.5万人，从而使每年移民的限额达到了20世纪的最高水平。家庭团聚移民仍享有较大的优先权，每年的家庭团聚移民限额为48万，技术移民配额为14万，还有5.5万个“多样化”移民名额供那些移民少的地区使用。另外，根据1980年的难民法，总统在与国会协商后可以决定每年的难民数量，在1990年的法案中，难民的数量限额是12.5万名。[14]新法案让合法移民的数量每年增加了40％，家庭移民的数量每年增加了20％。美国移民的数量在90年代初期达到了最高峰，在1990年和1991年，美国实际的移民入境人数分别达到了1，536，483和1，827，167人。[15] 移民数量，尤其是非法移民数量的增加让美国民众的排外情绪高涨，他们认为移民不仅加重了美国的财政负担，而且还威胁到美国人的传统、价值观念和社会制度，加剧了种族冲突。1993年的美国民意测验显示，60％的民众认为移民对当今的美国来说是一件糟糕的事情，61％的民众要求减少移民数量。[16]这种不满终于在1994年的美国中期选举中爆发出来。1994年，非法移民的聚集地——加利福尼亚州以公民表决的方式通过了“187号提案”，要求禁止非法移民享有教育、住房和医疗等方面的福利待遇。这是加州人民向加州和华盛顿的决策者们发出信息，希望他们采取严厉措施，解决非法移民这一严重的问题。[17]这场政治地震引起了华盛顿的注意，国会中的移民改革委员会在1995年3月公布的报告中也认为应该“将合法移民的数额减少三分之一；不应该继续扩大家庭团聚移民的数量；要让雇主感到雇佣外国技术工人不仅困难而且代价高昂。”[18]1994年以后，国会中关于移民提案的数量也越来越多，并且大多数是要求实行限制性的移民政策。[19]1996年的《非法移民改革和移民责任法》正是在反移民情绪不断高涨的情况下通过的。该法案的主要内容包括：加大对边境控制的人力和财力投入、限制移民(无论是合法还是非法)享受政府福利待遇、简化驱逐出境程序等。 1996年移民法的通过似乎表明美国已经决定要转变移民政策的方向，然而事实上这部法案只是对现行政策的强化，并且还存在许多漏洞和缓冲条款。例如为了打击非法移民，移民改革委员会提出了在全国范围内建立职业认证制度，但是爱德华·肯尼迪却提出在一些移民集中的州开展试点研究，三年后国会对此进行审查。1996年的移民法吸纳了肯尼迪的提案，这一条款让职业认证制度对非法移民的打击力度大打折扣，并且如果没有新的立法，就不能在全国范围内建立职业认证制度。另外，来自犹他州支持移民的共和党参议员奥林·哈奇(Orrin Hatch)也提出了一项修正条款，要求取消大幅度增加对雇佣非法移民雇主的处罚金额——这对小企业主来说是一个巨大的胜利。临时农业工人进入美国的条件更为宽松，中美洲和海地的非法移民可以通过“临时性保护身份”入境，再通过一些特殊法律条款就可以获得永久居留权。除此之外，联邦政府还颁布一系列政策加快数百万名已经在美国至少居住五年的永久性居民入籍，这样他们就可以享受政府全部的福利待遇。这些都表明美国仍在实行宽松的移民政策，因此，1996年的移民法案被称为是“反非法移民的马其诺防线”。[20] (责任编辑：admin) |