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内容提要：英帝国的政治治理充分体现了实用主义传统，在不同历史时期针对不同类型殖民地通过不同的方式实施政治治理，形成各具特色的差异化治理模式：即在爱尔兰的由政府引领、商界支持和民众参与的垦殖模式；在东印度的由政府特许、殖民公司运作的公司模式；在北美的由探险家、民众、公司和业主发起、得到政府支持的移民模式和在非洲由国家(英国政府)全程掌控对殖民地的争夺、取得和治理的国家模式。英帝国的差异性治理的特点是：宗主国与殖民地的治理制度不同；四种类型殖民地的治理方式不同；英帝国对属地实行分权制的具体形式不同，同时治理效应也不尽相同。 关 键 词：英帝国 政治治理 垦殖模式 公司模式 移民模式 国家模式 作者简介：潘兴明，华东师范大学国际关系与地区发展研究院教授，研究方向为英帝国及英联邦研究、欧洲研究、国际发展研究。 英帝国在对外扩张的过程中，在不同历史时期针对不同类型殖民地通过不同的方式实施统治，形成差异化的政治治理模式。英国文化中的实用主义传统在此得到了突出的体现，也是英帝国成为最大的殖民帝国的原因之一。帝国治理问题是帝国研究的主要领域之一。I. K. 斯蒂尔(I. K. Steele)专门探讨了1689－1784年之间的英帝国治理，范围集中在北美殖民地的任命和选举制度的演变之上，指出殖民地立法会议权力的上升与英国议会的权利上升同时发生，而在合法性方面选举制正在压倒任命制。①苏布拉曼亚姆(Gita Subrahmanyam)着重考察了1890－1960年间英帝国内宗主国与非白人殖民地之间统治的差异，指出英国国内扩大公民权的政策举措迟迟没有在殖民地实行，而英国对殖民地财政支出的增加主要限于加强统治机器及基础设施。②列文(Philippa Levine)强调英帝国统治的不平等性，着重于殖民地内部对精英和代理人阶层的扶持和对普通民众的压迫。③克恩关注英帝国治理中的政治权力与经济权力的关系，以1763年七年战争之后到北美独立战争爆发增加的英帝国统治为研究对象，认为帝国领土的急剧扩大迫使英国急需解决统治经费的来源问题，导致经贸政策的调整。④著名的英帝国研究权威波特(Bernard Porter)近来更加关注帝国与英国社会之间的互动关系，从参与帝国治理及相关事务的英国人只占人口的很小比例的事实，得出了英国社会并不那么“帝国”的结论。⑤弗格森(Niall Ferguson)的《帝国》认为担负英帝国治理和发展重任的不仅有英国政府，还有商人、传教士、移民等等，其结果是通过“将西方的法律、秩序和治理规范推广到全世界”而促进了世界福祉。⑥国内学界在这方面的研究已有一些卓有见地的研究成果。⑦本文拟专门就英帝国的政治治理问题作系统和深入的梳理和辨析。 一 在殖民扩张之初，英国政府在帝国事务中所施加的国家作用体现在两个方面：第一，否认教皇对美洲及其他地区土地的划分和授予，主张英国及其国民拥有在海外殖民拓土的权利。英国坚称教皇并不拥有世界其他地区的土地，因此无权划分和授予。获得土地的唯一合法途径是由文明国家通过创设统治权(imperium)来实现对土地的有效拥有；第二，运用国家的军事和外交力量对海外殖民中的统治权和土地所有权提供实质性的支撑和保障。⑧17世纪的英荷战争和18世纪的英法战争正是英国提供这种支撑和保障的实践案例。应当说，英国政府在17－18世纪对殖民地的治理还不够专业化，帝国的殖民地大都在北美，当地事务的治理多采用移民自治的方式。而帝国政府的强行干预却激起了殖民地的强烈反抗，导致北美十三个殖民地脱离英帝国独立。于是，帝国的治理在19世纪出现变化，推出了体制化和专业化的政策变革。1801年，陆军部从内政部接管殖民事务的主管权，改称陆军与殖民部。1854年，殖民部单列出来，兼具制定政策的职能，人员编制不断增加。后在约瑟夫·张伯伦(Joseph Chamberlain)担任殖民大臣期间(1895－1900年)，殖民部成为政府中功能齐全、颇有影响力的部门。通过政府、商界和民众的共同参与，英帝国拉开了殖民化的大幕。英国殖民化始于16世纪后半期的伊丽莎白一世统治时期，在詹姆士一世统治时期开始走上正轨。第一帝国时期所采取的殖民及其治理模式主要有三种：即在爱尔兰的由政府引领、商界支持和民众参与的垦殖模式；在东印度的由政府特许、殖民公司运作的公司模式和在北美的由探险家、民众、公司和业主发起、得到政府支持的移民模式。 垦殖模式在垦殖模式中，英国政府与移民形成官方与民间力量的聚合，英国政府派军队镇压了爱尔兰贵族的反抗，没收其土地，分给从英格兰和苏格兰来的移民、英军退伍官兵和伦敦城公司及下属公司，最终政府通过强制性的立法手段将爱尔兰并入英国。其中金融公司不仅投入了资本，还参与组织垦殖行动。1610年，伦敦城的公司发起成立了爱尔兰协会，“其会员包括伦敦城及其管理公司的官员和职员。其职责是对逃亡伯爵被没收的土地进行殖民(或当时所认为的‘开化’)”。⑨其实，英帝国在爱尔兰垦殖的土地还包括驱逐爱尔兰地主和农民而获得的土地。最初的土地划分比例是：英国移民和其他垦殖者(公司)获85％、退伍官兵获5％、原先的爱尔兰土地占有者获10％。而爱尔兰人通常得到的是较为贫瘠的西部土地。英国移民的人数到1622年时达到了13000人。⑩另外，民间自发的垦殖在对爱尔兰的殖民化中起到了补充的作用，而且时间要远远早于官方的垦殖。在这之前的几个世纪里，苏格兰人就自发渡海来到与爱尔兰相邻的东北地区定居垦殖。1606年，苏格兰冒险家蒙哥马利和汉密尔顿在爱尔兰东北部的阿兹半岛创建了一个殖民地。英国的垦殖地主要分布在爱尔兰北部的厄尔斯特和都柏林一带。 事实上，英国政府对爱尔兰事务的介入更早。爱尔兰实际上是英帝国第一个殖民地。英国国王亨利二世于1172年率军前往爱尔兰岛，接受当地一些贵族和英格兰—诺曼首领的效忠，并作为奖赏向他们颁发特许状，准许其拥有爱尔兰一些地区的土地。亨利二世任命英格兰—诺曼领主担任英国驻爱大臣，(11)将英格兰—诺曼的制度引入爱尔兰，迫使当地人臣服。其后还有一些英国国王到爱尔兰巡视，但早年来到爱尔兰的英格兰—诺曼人逐渐爱尔兰化，所控制的地区限于都柏林及近郊的佩尔地区。亨利八世将宗教改革引入爱尔兰，解散修道院和摧毁圣像，将教俗领主的土地全部收回，再重新分配。亨利本人由原先的“爱尔兰之主”(Lord of Ireland)改称为“爱尔兰之王”(King of Ireland)。 英国殖民者将爱尔兰人视为需要征服和教化的对象，与西班牙殖民者对美洲土著的态度相同。英国政府对爱尔兰人的反抗行动大力镇压，连一些英国贵族也认为过分。与都铎王朝关系密切的克罗夫特爵士抨击道：“这些不称职的军官和士兵，不分军民，格杀勿论，甚至包括从未拿过武器的耕夫。而且不论年纪大小，从摇篮里的婴儿到垂暮老者一概不能幸免。”(12)以这种强硬手段，伊丽莎白一世在统治末期确立了英国对爱尔兰的有效统治。 英帝国对爱尔兰的政治治理由英国君主委任驻爱大臣和总督实行直接统治。驻爱大臣的人选从具有英格兰—诺曼背景的爱尔兰领主中选任。到16世纪中期，伊丽莎白一世改为从英国贵族和官员中选任驻爱大臣，加强英国的控制。爱尔兰司法大权也控制在英国手中，所有的法院均由英国法官或官员掌管。爱尔兰议会是英国统治的工具，议员来自英国在爱尔兰的领主、贵族和少量的爱尔兰首领。按照1720年《宣示法》(Declaratory Act)，英国议会拥有在爱尔兰的立法权，英国上院为爱尔兰司法事务的最高法院。(13)此外，在17世纪后期至18世纪初，英国政府颁布了一系列针对爱尔兰的刑法(penal laws)，公然剥夺了占人口大多数的天主教徒的选举权，规定天主教徒不得出任公职、不得参军入伍、不得从事司法职业。(14)但英国政府推行英国国教的企图未能成功，天主教仍然是爱尔兰大部分人口信奉的宗教，其原因除了爱尔兰的交通十分不便之外，爱尔兰人对英国殖民统治及其镇压的仇视和抵抗起到了重要的作用。1801年，英国政府断然宣布英爱合并，从此爱尔兰成为英国的一部分。这种状况一直延续到1922年爱尔兰自由邦的成立才终结。 公司模式在公司模式中，英国政府颁发特许状，批准成立殖民公司，准予公司进行殖民扩张，授予公司对殖民地的贸易垄断权和统治权。英帝国在不同时期成立了多个殖民公司，较为引人注目的有英属东印度公司、英属哈德逊湾公司、弗吉尼亚公司和在非洲的殖民公司等。其中东印度公司的作用最具有代表性，影响也更大，在此作专门的探讨。印度是英帝国内最大的殖民地，而开辟这个殖民地的就是英属东印度公司。英国在16－17世纪之交时只不过是位于不列颠岛南部的一个岛国，在欧洲的陆上实力不及法国，海上实力也难以与荷兰比肩。1588年英国打败西班牙“无敌舰队”，天气和运气都站在英国一边，其实西班牙的实力要更加强大。英国政府此时并没有足够的国力和资源来大规模向外殖民，因此动员商界和民众的力量来弥补这个不足。当时在好望角以东的地区，葡萄牙和荷兰已经开始殖民贸易活动，英国决定到那里去开展贸易。1599年，伦敦125名商人为此目的共出资5万英镑合伙成立了英属东印度公司。1600年12月31日，英女王伊丽莎白一世向该公司颁发特许状，授予其在东印度地区的贸易垄断权。该公司的管理者是总裁和24名董事。 殖民公司的殖民活动分为三个重要步骤：一是航海探路了解情况。东印度公司拿到特许状后对好望角以东直到日本的辽阔海域和海岸、港湾进行探查，为贸易活动做准备。二是设立商站进行贸易。1610－1611年间，东印度公司在印度次大陆的马德拉斯和孟买设立最早的一批商站。当时莫卧尔帝国正在兴起，专注于内陆扩张，对沿海欧洲人的贸易活动持宽容态度。东印度公司起初从印度购买香料、茶叶、靛蓝、硝石等，不久开始经营棉花出口。棉花主要销往荷属东印度，以换购香料再运到英国销售。为保护商站及贸易活动的安全，公司修筑要塞和组建武装。三是扩张地盘实行统治。17世纪下半叶东印度公司由沿海商站向周围地区扩张。英王查理二世授予公司在东印度的统治权。1689年，东印度公司设立了三个公司辖区：孟加拉、马德拉斯、孟买，正式开始东印度公司对印度的殖民统治。公司建立了行政管理机构和公务员制度。公务员考试面向海内外的英国人开放，申请者通过考试后需参加公司教育行政学院的专门培训。公司对公务员实行高薪制，以杜绝和减少腐败行为。征税是东印度公司的一项主要行政工作和盘剥印度人的手段。当时的征税方法有两种，一种是包税制，另一种是直接征收制。前一种方法适用于孟加拉辖区，由当地地主士绅作为包税人按固定税率代为征收，每年按时向公司缴纳规定数额的税款，农业收成好坏与税额无关。后一种方法在马德拉斯和孟买辖区施行。土地拥有人和耕作人每年直接向公司的税务机关缴纳税款。税率定期调整，确保公司的收入与农业发展同步。(15)东印度公司的殖民活动为英帝国全面征服及控制印度铺平了道路。 在东印度公司对印度的殖民化过程中，英国政府提供了保障和支持，特别是在军事方面。英国军队于1751－1761年间三次打败法军，将法国势力赶出印度次大陆，降伏了孟加拉的地方势力，迫使莫卧尔帝国皇帝承认英国对孟加拉的统治。同时，英国政府开始逐渐削弱和取代东印度公司对印度的统治。1773年，英国政府设立印度总督一职，任命东印度公司的孟加拉总督黑斯廷斯(Warren Hastings)为英国首任印度总督。1784年，英国政府通过《印度法案》，设立印度事务部，主管印度的政治、军事和财政。接着，英国政府于1813年和1833年先后废止了东印度公司对印度的贸易垄断权和对中国的贸易垄断权，并将公司的红利收入规定为印度财政总收入的10.5％。但对印度的殖民统治权仍然掌握在东印度公司手中。后在1857年印度土兵暴动之后，英国政府全面收回了对印度的统治权。根据1858年《改善印度政府法》(Better Government of India)，英国君主开始行使对印度的所有统治权力，将东印度公司的24000名官兵编入英国军队序列，终止东印度公司对印度的统治权。这样英属东印度公司对印度两个多世纪的统治宣告结束。1874年1月1日，根据另一项法案，该公司停止运作，予以撤销。1876年，英国议会授予维多利亚女王以“印度女皇”的头衔。这样，英国将东印度公司代为统治的间接统治改为直接统治。 英属印度在英帝国中的角色十分重要，不仅是人口最多的殖民地，所辖区域包括印度次大陆(今天的印度、巴基斯坦和孟加拉)、缅甸和锡兰(斯里兰卡)，而且战略地位重要，位于连接帝国在亚太、印度洋、中东、非洲属地的中心位置上。所以，英国君主在英国和其他属地只能称王，但在印度却能称帝。同时，只为某一个殖民地的治理就在英国政府中专门设立一个正部级机构——印度事务部，也只有印度独享其有，形成自成一体的统治和治理体系。 占据该体系最高位置和拥有最高权力的是位于伦敦的英国政府及主管部门——印度事务部，英国君主是印度的最高统治者，称为皇帝或女皇，而握有实权的是英国首相及印度事务大臣。在印度代表英国君主实施统治的帝国主管官员是驻加尔各答的印度总督，即英印殖民政府首脑，由一个行政会议和立法会议提供咨询和处理具体事务。地方各省由英国派遣的省督负责统治，省以下则是地方官员。在这个帝国治理体系中，英国政府属宗主国层面，印度总督以下为殖民地层面，前者为权力中心，后者为权力边缘，但关键的实权都掌握在各级英国官员手中，印度精英多扮演代理人的角色。在这个占主导地位的直接统治体系之外，印度还有五分之一人口居住在由印度王公治下的土邦。这些王公需宣誓效忠英国君主，以换取英国君主同意其执掌土邦的内部事务。所以，英帝国对土邦的治理采用的是间接统治，作为对直接统治的一种补充。 英印军队进行了整编，原东印度公司武装编入正规军，英国军人垄断军官职位的传统依旧，但增加了印度士兵的比例，同时优先征募锡克人和其他在土兵暴动中忠于英国的尚武民族，排除和清洗那些对英国不忠的族群和种姓集团。对拥有权势的印度地主集团，英印政府根据其在那场暴动中的态度有赏有罚，凡支持英国统治者，奖以土地和荣誉头衔；凡反对英国统治者，没收其土地等财产。二战后，印度在第一波非殖民化的浪潮中获得独立。 移民模式在移民模式中，民间力量是对外殖民的主要动力来源，政府对此给予法律、军事等方面的支持，殖民地的自立、自主意识最为强烈。1585年，兰利(Walter Raleigh)在罗诺克岛创建的第一个英国海外殖民地虽然未能存在下来，但英国海外移民就此拉开大幕，北美殖民地是英国移民首先前往的“新世界”。自愿型移民移居海外的动因多种多样，有政治方面的，宗教方面的，但更多的是经济方面的。可以说，经济移民始终是移民的主体。在前往北美的各国欧洲移民中，英国移民充当了开拓者的角色。英国弗吉尼亚公司运送移民到北美，于1607年4月建立詹姆斯敦，其直接目的是为了赢利。移民们也大都打算到新大陆寻找黄金白银并从事贸易和垦殖。圈地运动和后来的工业革命将大批英国人推入移民的行列，英格兰人在北美殖民地一直是人数最多的殖民族群。在17世纪，为逃避宗教迫害而移居到北美的清教徒也为数不少，东北部的马萨诸塞殖民地就是由清教徒建立的。德意志人是北美的第二大移民集团。17世纪上半叶发生在德意志土地上的三十年战争严重损害了当地经济，造成经济衰退，大批农民、手工业者失去生计，纷纷涌向北美谋求生路。爱尔兰人是仅次于英格兰人和德意志人的第三大移民集团。他们在故乡多以种植马铃薯为业。一旦发生灾害，马铃薯歉收，他们便只有前往海外一条路可走了。因此，爱尔兰移民高潮总是与马铃薯歉收同时发生的。北欧、东欧、南欧的移民动因也相类似，北欧移民受自然灾害影响的成分较大，东欧和南欧农民生活穷苦，难以得到足够的养家活口的土地。此外，东欧民族中以波兰人最为不幸，他们的祖国在18世纪末被奥、普、俄三国瓜分，被迫大批逃往美国，他们是最早踏上北美的人数众多的政治难民。此外，英国政府相对开明的移民政策为成千上万的欧洲各族移民打开了进入新大陆的大门。自开拓北美殖民地之初，英国政府鼓励和支持本国人民移居该地，不作任何限制，同时也不阻止其他民族的移民进入北美殖民地。直到美国独立战争之前不久，英国才采取措施限制本国移民，但实际收效甚微，同时英国政府对外国移民的开放移民政策保持不变。总之，自愿型移民的民族构成具有多元性，宗教构成具有多样性，阶级构成则具有阶级之间悬殊较小、界线模糊以及变动频繁的特征。 18世纪时，北美殖民地移民已实现了经济自立。欧洲的世袭等级制度在北美殖民地没有市场，中下阶层从一开始就是重要的政治经济力量。法国驻美代办巴贝—马伯斯侯爵在美国独立战争期间所提交的一份报告中作了这样的描述：在这里没有见到过充斥欧洲街头的乞丐，农民们身着体面的服装，拥有上佳的马车或至少拥有一匹好马。“国王陛下的最大愿望是每个农民在每个星期天都能在锅里煮上一只鸡。在这里，我们一大早走进人们的住宅时，见到家家锅里都煮着鸡鸭什么的，要不就是烧牛肉、羊肉外加一块咸肉。桌上摆满了蔬菜、面包、苹果汁和奶制品。每家都有充足的柴禾、洁净的家具、舒适的床铺，而且不少人家还有报纸”。(16)从这位来自封建等级制度森严、贵族意识浓厚的外交官的描述中，我们看到了北美殖民地创建一个多世纪之后移民社会的一幅相对富足的诱人景象。 由于英国政府在北美殖民地建立之初只看重贸易带来的好处，对直接统治这些殖民地不感兴趣，所以殖民地的治理分为三种形态：公司治理、业主治理和移民治理，分别在相应的三种殖民地(公司殖民地、业主殖民地、移民殖民地)推行。殖民地的成年男性拥有选举权，参加殖民地的治理活动，殖民地自行处理内部事务，伦敦并不干预殖民地的自治权。英王詹姆士二世为加强王权和对殖民地的控制，改变政策，开始实行直接统治。1684年，国王吊销了马萨诸塞湾公司(Massachusetts Bay Company)，并于1686年创建了新英格兰自治领(Dominion of New England)，疆域范围包括以下殖民地：马萨诸塞、新罕布什尔、罗德岛、普利茅斯、康涅狄格、纽约和新泽西，派遣安德罗斯(Sir Edmund Andros)出任该自治领总督。光荣革命后，威廉三世对殖民政策作了调整，保留了国王直接统治制度，设立国王直辖殖民地(马萨诸塞、纽约、马里兰)，但同意各殖民地设立通过选举产生的立法会议，实行总督与立法会议共同治理的新制度。总督由英国君主任命，拥有行政权和人事任免权；立法会议有殖民地人民选举产生，拥有财政审批权和征税权。 到1820年代，大部分北美殖民地都实行了这种治理制度，殖民地也大都改为国王直辖。总督代表英国君主统治殖民地，独掌大权，但财税权除外。在实际运作上，北部殖民地总督的权力较大，南部殖民地的立法会议则更有决策权。英国光荣革命后，君主立宪制建立，议会主权的思想和主张在英国精英中渐成气候，认为议会拥有在英国国内和海外殖民地的立法权，殖民地方面反对英国君主和议会对殖民地的干预，认为只有殖民地人民选出的代表(立法会议)才拥有统治和征税的权力。这样，当英国议会自18世纪60年代通过一系列殖民地征税法案之后，英帝国内宗主国与殖民地的矛盾日益尖锐，英国政府坚持强硬的镇压和对抗政策，引发殖民地人民的强烈不满和反抗，最终导致美国独立战争的爆发和北美十三个殖民地的独立。 在美国独立后，英国在北美还持有魁北克殖民地，即英国从法国手中夺取的新法兰西和大西洋沿岸的新斯科舍、新不伦瑞克、纽芬兰和圣约翰岛殖民地。英国政府从丧失十三个殖民地中汲取教训，改变殖民治理思路，放弃强制性的打压政策，在确保英国殖民统治前提下，更多考虑和满足殖民地自身的需求。1791年，英国议会通过《宪法法案》，将魁北克分为上加拿大和下加拿大两个殖民地。在法裔居民占多数的下加拿大，法国民法、天主教会和乡绅地主土地所有制得到保留。在政治治理架构方面，以英国君主任命的总督为主，加上总督任命的立法委员会(Legislative Council)和殖民地成年男子选举产生的立法会议。由于权力集中在总督和立法委员会手中，殖民地主张改革的激进势力在19世纪30年代多次发动暴动。1838年，英王任命一位英国改革派人士达勒姆勋爵(John George Lambton, Lord Durham)担任加拿大总督，他在著名的《达勒姆报告》中，提出两项政策建议：其一，实行责任制政府，殖民地政府需对民选的立法会议负责；其二，同化法裔居民，以此解决殖民地的族裔冲突问题。结果，英国政府同意立即推行《达勒姆报告》的第二项政策建议，将上、下加拿大合并，规定英语为加拿大唯一的官方语言，对第一项政策建议束之高阁。但殖民地的改革进程已势不可挡。1847年，英国决定派出新任总督额尔金勋爵(Lord Elgin)，指示他实施责任政府制度，对立法会议通过的决议均予以批准。这样，到50年代中期，英属北美各殖民地均实行了责任政府制度，拥有对当地事务的完全自治权。英国政府保留了外交和防务权力以及任命总督的权力。1867年，英国议会又通过《英属北美法案》(British North America Act)，准许成立加拿大自治领，包括安大略、魁北克、新不伦瑞克、新斯科舍四个省。这样，通过授予殖民地自治权和成立自治领的方式，英国政府成功地避免了美国革命这样的暴力反抗再度发生，并成为其他移民型殖民地进一步发展的先例。 有一点必须指出的是，在欧洲移民创立殖民地和推动殖民地发展的过程中，土著人成为殖民化的受害者和牺牲品。在早期殖民化中，与西班牙和法国等殖民帝国相比，英帝国的殖民手段对土著居民的侵害更为严重。西、法帝国的土著政策的重点放在三个方面：贸易、传教和劳动力，即与土著的关系主要是与之进行贸易、传播天主教、为矿业和农业输送劳动力。当然，美洲土著的反抗精神强烈，不愿成为殖民者的役使工具，从非洲掠取和贩运黑奴便成为一种替代选择。英帝国殖民化的重点是掠取土地，其所谓的“合法性”依据建立在欧洲的自然法原则之上。塔利在援引洛克的相关论点时做了这样的阐述：“美洲印第安人社会是以狩猎及采集经济为基础。原始居民拥有的权利仅仅在于支配他们所抓获、采集及种植的东西，任何人都有权不经同意就使用未开垦的土地。因此，洛克的结论是：欧洲人有权迁徙、耕种和在‘美洲未占用的地方’获得土地，而不需要得到土著人的同意。这些土著人没有‘理由来抱怨或认为他们自己受到这些人侵入的伤害’。如果土著人抵抗，他们就违反了自然法，‘可能会被当作狮子或老虎之类的野兽那样而被剿灭’。而且，土著人对未开垦的土地不具有所有权，由于缺乏制度化的政治社会而没有主权，土著人的反抗者恰恰证明了其‘野蛮人’的属性，就可以用战争手段予以消灭。”(17) (责任编辑：admin) |