摘要：早在大革命时期，中共的严密组织以及有效的民众动员力，就给蒋介石等国民党人士留下深刻印象。国共分裂后，中共充分发挥了民众动员的能力，走上了武装割据的道路，作为竞争对手，中共在基层社会成功的动员和组织经验给国民党以极大的刺激，国民党在1930年代后期以及1940年代所采取的诸如严密地方组织，提高国民党党部在地方行政活动中的地位以及在基层民众中发展国民党党员，将国民党势力渗入各种民众团体之中，博取民众对于国民党的同情等新政策，明显受到中共相关政策的触动。国民党对中共相关政策的借鉴程度，与中共的实力发展基本呈正相关状态，但由于国民党工作重心与体制的不同，中共成功经验的精髓并不为国民党所掌握，相关政策多停留在文本上。由于国民党不便于公开宣称向被他们污蔑为“共匪”的竞争对手学习，因此中共相关政策对国民党的影响长期为公众所忽略。
    关 键 词：中共 国民党 基层控制政策 影响
    作者简介：曹成建，四川师范大学历史系副教授，中国社会科学院近代史研究所博士后研究人员。(四川 610068)
    国民党的基层控制政策和中国共产党的民众动员与基层社会控制政策之间的差异，学界讨论较多①，而两者之间的联系，尤其是中共的相关政策对国民党政策的影响，或者说国民党是否或在多大程度上借鉴了中共的基层政策，这是学界很少探讨的问题。从执政党的心理来讲，国民党不会公开讨论学习被他们称为“共匪”的基层政策，以免引起意识形态和政治宣传上的混乱，因而相关的公开材料很少，这也是相关研究被忽视的原因之一。尽管如此，已有学者注意到，在国共第一次合作时期，中共在基层的严密组织和民众动员活动，给国民党人留下了深刻印象，蒋介石就曾在1927年5月指出：“共产党徒寄生本党，以数量言，当不逮本党同志二十分之一，然彼常能以少胜多，操纵如意者，其组织之严密胜于我，其党员之尊重纪律过于我也。共产党之阴谋固可诛，共产党之组织则有可采者。”② 为此，蒋介石还一度遭到国民党其他派系的攻击，如改组派曾经攻击他：“蒋介石非共产党，何以知共产党的组织？何以羡慕共产党的组织？蒋介石之意，盖以为好的组织只有共产党的组织，目中早无十三年改组的存在。”③ 可见，蒋介石曾经并不讳言羡慕中共的组织，政敌的攻击，可能使蒋介石类似的言论减少，但内心的印象不太可能根本改变。在他以后的政治、军事争斗中，一直将中共作为头号竞争对手，即是明显的征兆。
    不过，蒋介石虽赞赏中共组织严密，但他只欣赏其效果，而并不从根本上认同其何以致之的实质——尤其是从下到上的工农运动。相反，1927年，国民党“清党分共”以后，为了与共产党划清界线，国民党“因噎废食”，从政纲政策到组织路线，均改弦易辙，将三民主义意识形态中原有的“左”的和一切稍带急进和社会改革色彩的东西，统统被当作“共党”余毒抛弃掉。国民党从一个有着广泛群众参与的动员型革命党蜕变为一个政治控制为主的执政党。④ 国民党与中共公开对立的结果，使中共原本受到国民党一部分人认同的基层政策不再公开被提起。
    但是，随着中共势力重新在基层社会的崛起，情况发生了某种程度的变化。国共第一次合作分裂后，中共单独创建了自己的军队，并在1920年代末至1930年代前期建立并发展了一系列的根据地，通过广泛地动员基层民众，来实现对地方的有效控制。中共的竞争和挑战给国民党基层政策以不小的刺激，推动了国民党基层政策的某些改变。如，1930年代初，蒋介石采用杨永泰等人的建议，实行“三分军事，七分政治”的所谓“剿匪”策略，即是对1927年以后若干年只重视单纯军事“剿共”策略的一种纠正，受中共影响明显。⑤1930年代初期，停办自治，兴办保甲，以及1930年代中期推行县政改革，实行裁局改科，分区设署，将行政控制力向县以下的乡村渗透等等政策，多是在所谓的“剿匪”区率先推行，其与中共针锋相对，争夺对乡村社会控制的意图十分明显。
    抗战爆发以后，国共实现第二次合作，中共的边区政府和随后建立的一系列根据地迅速发展壮大，其严密的组织，与民众的紧密结合，蓬勃的发展态势使国民党感到既羡慕又担忧，他们针对中共的基层政策，提出了一系列的应对办法。中共的基层政策对其影响更为明显。
    一、健全并严密国民党地方组织
    
    国民党设立了庞大的特务机构，除了刺探中共的军事、政治等敏感情报外，对中共基层控制组织（县、区、乡）的情况也尽量地调查了解。从一份题为《奸党县各级组织调查报告》的内容中，可窥见一斑。该报告涉及四个方面的内容：1.关于县政府之组织。包括县长名字及下设各科会。2.关于区之组织。包括区公所人员组成及内设各组会。3.关于村之组织。包括村公所人员设置及所设各委员会。4.关于服役之组织。包括青年队、壮年队、老年队及各自之职责。⑥ 可见，国民政府对中共的基层组织十分了解，中共对基层的行之有效的控制直接或间接地对国民政府的基层政策有所影响。
    1939年4月，国民政府军事委员会调查统计局为在二期抗战期间取以组织对付组织之意制定了《防制共产党活动办法》，下发给各级党部执行。《防制共产党活动办法》第9条规定：“如共产党活动最烈之区域，应实行联保连坐法，使人民不敢与异党分子接近而受其利用，必要时，并于保甲组织中建立保甲通讯网，指定乡村中纯良知识分子担任调查异党活动之通讯工作，以辅助保甲长力量之不逮。”⑦ 在中共活动的中心地区，其借鉴了中共建立起来的严密的地方组织的经验，即“形同铁桶之特区，不但外人不易轻入，即入内亦难立足，更无论有所活动”⑧。认为：“本党目前防制该党之活动，亦唯有采取此种坚强组织之法，方能奏效，盖即所谓以组织对付组织之意。”⑨ 如何建立这种组织呢？他们认为中共是将“无论男女老幼，悉纳于各种组织之中，而由该党份子以切实之领导与控制”⑩。因而他们学习中共的办法是将民众纳入保甲之中，并主张任用国民党党员或支持者担任保甲长，控制基层民众。“地方政府机关对于保甲之编制应多选择本党党员及思想纯正之青年担任保甲长并经授以各种政治常识及防制异党活动之训练与指导，使每一保甲长均能兼尽政治警察之任务并能领导所属人民一致防制异党之活动。”(11) “健全保甲组织，并发展本党党员，使每保每甲皆有本党党员之分布，以任领导民众及防制共党活动之责。”(12)
    为了同中共的基层党组织竞争以及改变抗战前县以下社会缺乏国民党组织的状况，国民党在1930年代后期，开始在基层社会建立国民党的分支组织。1939年开始实行“新县制”后，蒋介石及国民党中央要求乡镇一级设立区党部，保一级设立区分部，甲一级设立党小组。并规定除省县两级党部对外公开外，县以下的区党部、区分部和小组均对外秘密；区党部与区分部书记本人应有固定职业，不向党部支薪。区党部按地理、交通及行政区域划分，同一党政机关、事业机构或学校中，党员满60人以上，得成立区党部。区分部依党员居住地或工作单位划分，满5人即可成立一个区分部，超过20人时，分为两个区分部。小组为训练党员的单位，每一个党员均须参加区分部或小组会议。小组会议和区分部党员大会规定每两周举行一次。以上国民党的设想，除了在分支组织名称、地方组织层级名称以及具体的组织规模上与中共的党组织有差异外，组织结构网络化的基本思路极为相似。国民党虽表面不言，但模仿、借鉴中共的因素当不可否认。
    更为明显的事实是，蒋介石还要求恢复大革命时期一度推行且于1927年执政后又废止了的“党团”制度。该制度恰是国共第一次合作时，国民党借鉴苏共的制度，也是中共在社会机关和民众团体中发挥党组织影响的基本制度设计。该制度的重新被提起表明中共的有效组织形式给国民党以积极的影响是事实。
    鉴于战前“上层有党，下层无党；城市有党，乡村无党”的缺陷，蒋介石一再强调国民党组织要向县以下基层社会渗透。他要求“党部机构与行政相辅为用”。按照王奇生先生的说法，“若如蒋介石所设想，党政力量双管齐下，自中央、省、县，直至区、乡、保、甲，将政治控制轨道一直铺设到每家门口，并真正发挥作用，那么无论是其社会控制能力，社会动员能力，还是社会汲取能力，都将是中国历史上前所未有的”。(13) 实际上，蒋介石的该设想并非是中国历史上“前所未有”的，中共在1920年代末期至1930年代末期，在其控制的根据地和边区政府已早于国民党实行了类似的制度。“新县制”下国民党党政系统的法理形态：政的系统：中央政府→省政府→县政府→乡镇→保→甲→户；党的系统：中央党部→省党部→县党部→区党部→区分部→小组→党员。这种双轨制的控制形态，虽然名称与中共有差别，但制度设计的核心指导思想则是一致的，由于其设想晚于中共的实践，且蒋氏以前曾羡慕过中共的组织严密性，在抗战相持阶段，中共控制范围迅速扩大的态势下，基于与中共的竞争，有针对性地采用类似的方法，其借鉴甚至模仿的因素当不可否认。
    可见，国民党加强组织严密性的多数做法都力图与中共在基层社会的组织形态进行竞争，以争取民众、控制民众，这是三十年代国民党基层控制政策的一个新趋向。
    二、提高国民党党部在地方行政活动中的地位，实行“县党政一元化”
    
    国民党的地方党政关系经历了一个复杂的变化过程。大革命时期，总体而言，由于受苏联和中共的影响，国民党地方党部比地方政府更具权威。国共分裂后，因消除苏联和中共的影响，国民党地方党部的地位迅速下降，训政前期，“党员党部决不能直接干涉或处理行政”。地方党部的职责主要是协助同级政府做一些“提倡”、“促进”和“宣传”之类的工作。党部成了政府和军队的“喉舌”，成了一个向民众空喊口号的宣传机关。地方党部因没有实际的干预和行使地方行政的权力，而逐渐丧失了自身的政治地位。训政时期，国民党地方党政关系一直处于紧张对峙的局面，直至抗战时期，蒋介石对地方党政之不能融洽，仍痛心疾首，说：“这是本党十几年来无事可成的一个最大的原因。”(14)
    田湘波在探讨训政前期中国国民党地方党政关系问题时指出，“地方党政纠纷是一种不治之症”，“在国民党党治条件下，无论何种措施都不可能消除党政纠纷。党政二元结构就是两个并立的金字塔，在中央，国民党党部这个金字塔高于政府这个金字塔，纠纷较少；在地方，省县党部这个金字塔又低于省县政府这个金字塔，又要以党治国，能不发生纠纷吗？”(15)
    蒋介石在1940年代初以前，反对国民党过多地干涉政府，认为国民党的地位和存在的价值在于介于政府和民众之间，协调民众和政府之间的关系。何以在1942年提出“党政融合”，“融党于政”呢？既有的研究认为，蒋介石早年反对党员和党部直接干预行政，一方面在于很长一段时间内，甚至在南京政权建立以后的数年间，南京中央对地方党部的控制能力较为薄弱，蒋的势力主要在军队和政府，党务多在左派以及改组派等势力掌控之中，蒋视党权为他扩张军权、政权的障碍，故而加以限制。另一方面是蒋不希望地方党部的比较激进的缺乏行政管理经验的年轻党员参与行政工作，用激进的方法来解决国家的社会经济问题。(16) 抗战期间，蒋介石的领袖地位最终奠定，蒋通过CC系等对国民党党务的控制力增强，为他解决地方党政关系提供了有利的条件。既有研究忽略了中共的良好党政关系对国民党改进党政关系的影响。
    中共在其控制区域内的政治、经济、军事、社会、文化等组织中处于绝对领导地位，各级政府、各级军队、各级社会文化组织中皆有相应的党委或党支部起核心支配作用，行政人员、军队指挥员同时又是党委或党支部的核心成员，两者之间紧密配合，互相支撑，从组织行为到个人思想活动等各个方面，皆能实现有效的沟通、交流与控制。这与国民党、国民政府形成巨大的反差，作为竞争对手的国民党不可能没有触动。
    为了与中共争夺地方资源，提高地方行政效率，将国民党的势力深入到社会基层，发挥党部和党员对基层的控制作用，国民党意识到必须改善党政关系，减少地方政府与党部之间经常发生的矛盾冲突，提高国民党在地方党政关系中的地位，故而提出了“县党政一元化”方案。1942年12月，蒋介石手令：“目前，各地县政府与党部多处对立地位，彼此发生摩擦，以致阻碍业务之推进，减低工作之效率，［以］［后］县党部主任委员［应］派县长兼任为原则，或派县党部主任委员兼任县政府之秘书或科长等职。务使其人事归于一元化，则[各]方工作自能协助推进……”(17) 蒋氏明示推行党政一元化的目的一是消除双方的矛盾，二是提高行政效率。具体包括：“1.县长兼任县党部主任委员，人事一元化后，对于政令之推行可事半功倍。2.精明干练对党忠诚之县长兼任县党部主任委员后，党务工作易于开展。3.减少党部工作人员薪给费，县党部经费可多用于事业及活动。4.增加党员从政之机会，易于选拔人才，培养优良干部。”(18)“县党政一元化”的实质即是扩大国民党在地方行政中的权力。
    由于“县党政一元化”能帮助国民党加强对基层的控制，因而这一政策又被发扬光大。1944年2月，国民政府民政司在蒋介石手令的多次催办下。“经过多次会商讨论修订”，制定出了《健全县以下党政办法》。该办法“最之大作在于融党于政”(19)，同时还要“寓党于教，寓党于自治组织之中。县政方可日趋健全”。(20) 为保证党迅速融于政中，该办法明确规定，国民党员只要取得任职资格并经过训练，就可以直接分发到各地任县长。“今后党内同志转任县长，将得极大便利”。这与《县各级组织纲要》（新县制）所规定的发挥民意机构的职权，尽量争取县长民选的规定多有不符，怕遭到地方自治拥趸者的病诟以及社会民主人士对其一党专制的批评，或许正是由于这种原因，国民党的《健全县以下党政办法》是以秘密文件的形式传达，对外不发表。(21)
    从1940年代初期开始，蒋介石一改以往反对国民党过多地干涉地方行政的做法，主张县党政融合，提高国民党在地方行政中的地位，并进而将党的触角伸向教育机构和各种地方自治组织之中发挥指导、监督作用，是国民党加强基层社会控制的又一新趋向。
    三、在基层民众中发展国民党员，将国民党势力渗入各种民众团体之中，博取民众对于国民党的同情
    
    运用保甲，发挥行政、警察等职能监控地方，只是国民党基层社会控制的方法之一，也即“硬”的方法。而将国民党势力渗入各种民众团体之中，博取民众对于国民党的同情，则是另外一种方法，姑且称为“软”的方法。这种方法，在一定程度上也是受中共的影响。中国共产党在处理国共关系，批评国民党及蒋介石时即“以争取全国大多数同情为主”(22)。
    1939年4月，国民党以“极密”的方式颁行的《防制异党（共产党）活动办法》中明确规定：“加强民众组织，凡各界民众均应尽量加入一种法定人民团体，如工会、农会、同业公会、学生自治会、妇女会等接受本党领导。”“各种民众团体中应即成立本党党团或派遣（本）党同志居中发生党的领导作用，已派有同志而不负责者应即撤换，务使所有参加各种民众团体之分子均能接受党的训练、党的指导、党的监督而不为外界所诱惑。”(22)
    1939年12月20日，国民党制订的《异党问题处理办法》规定：“积极争取边区内人士对于本党之同情，尤其工农大众，并进一步加入本党。”值得一提的是，该办法还有针对性地提出了国民党人员深入党外势力控制之地区，运用秘密方式，渗入民众团体的具体方法：1.直接领导；2.无形中领导；3.领导不了则采用离间计使其自行消亡。“……如系新组织者，可用种种不同名称（如商店、工厂、小学）发展本党力量；如系参加既成团体者，可以私人关系（如亲戚、同学、同乡）密切联络团体之主持人，并取得其信仰，使于无形中仍受本党领导；如党外势力控制之团体无法取得领导权者，设法使其主持人中间发生分化作用，而自动停止其活动，但应避免明显摩擦，以及一切无谓纠纷。”(23)
    1940年6月，陈诚与徐永昌商订《共党问题处置办法》，再次强调“积极加强本党之民众运动，使各阶层民众，皆在本党领导之下，以杜绝共党活动之机会……健全保甲组织，并发展本党党员，使每保每甲皆有本党党员之分布，以任领导民众及防制共党活动之责”(24)。为了加强对基层的有效控制，他们主张在地方行政机构中，尽量使用清正廉洁的能人，“改善地方行政机构，特别加强战区之地方行政干部，尽量选用贤能与青年，绝对不可利用贪污土劣，作防止共党之工具”。(25)
    国民党的这种政策一直没有改变，在败亡大陆前的不同时期，以不同的方式不断地强调。这说明，他们同样认识到了在基层争取民心，将党的势力深入到基层的重要性，并通过制定政策，颁布法令、密令等方式努力去实行。1942年，重庆市第50区党部向国民政府建议：“尽可能地用国民党党员充任地方各种行政人员及保甲长。”该建议认为，“我国目前各种行政人员及地方保甲长多非本党党员，故其对于本党不但毫不重视且有歧视者。如均能以党员充任，则本党主义、政纲、政策之推行必能事半功倍”。(26) 该建议得到了国民政府的高度重视。1942年10月24日，行政院秘书长陈仪称：“重庆市第50区党部建议。应以本党党员尽先充任各级行政人员及地方保甲长一案，已由院密饬各省政府注意，至请由各级党部详密筹划如何发动党员踊跃担任乡镇保甲长一节，已由院请中央秘书处核办。”(27)
    1945年5月国民党第六次代表大会所通过的决议《本党同志对中共问题之工作方针》再次强调：“……本党同志应切实深入农工群众，解除农工痛苦，大量吸收农工党员，发展本党在农工社会中（的）组织……一切社团中之本党同志，应加强党团组织，争取第三者对本党之同情。”(28)
    国民党在基层采取与中共类似的政策，与其说是向中共学习，不如说是与中共在基层争夺人心的竞争。第三次国内革命战争爆发后，国民党在解放区周围各县推行了有别于其它地区的政策，并明确表示要收揽人心，争取民众。1946年6月27日，国民政府民政司拟具了《加强中共侵占区周围各县行政实施办法》（机密件）。主要内容有：“一、收揽人心，争取民众：（一）中共侵占区周围各县之田赋征实，须减低成数或以法币折合征收，并免除征购或减低成数，各项劳役且应减至最小限度，使人民休养生息而无横征暴敛之感。（二）实行“二五”减租，严禁高利贷及高租额。（三）举办生产事业，开垦荒地，使人民充分就业，减少游民，藉除作乱之根源。（四）县以下各级工作人员，对于人民身体自由，应特别尊重，不得非法逮捕、拘禁或任意侮辱。（五）善后救济物资，应多量配给中共侵占区周围各县，最重要者为粮食及医药设备。（六）对于贫苦农民及手工业者，应贷款资助生产，由各省省政府商同农民银行及合作事业管理处办理。（七）不堪中共压迫由侵占区逃来之难民，须妥为保护，并予以生活上种种便利。二、简化行政机构，讲求行政效率：（一）凡属中共侵占区周围各县与民生无关切要之政令，一律减免，机构也应尽量简化，以减少行政费用之支出。（二）新财政收支系统规定之各项县收入部分，省政府不得任意提拔以为省财政弥补之用。（三）遴派富有斗争经验年富力强之精干同志，担任县长及佐治人员，并罗致公正人士出任地方工作。（四）选用曾受转业训练之优秀军官，担任地方行政工作，由省政府统筹办理。华北地方交通阻塞，地方省政府于派赴中共侵占区周围各县任事时，应予交通上便利，并酌给旅费。（五）省政府及监察机关派员勤加察访，严惩贪污渎职人员，并奖励人民述冤告密。（六）提高县级公教人员待遇，切实举办公务员福利，使能维持生活，俾可养廉。三、严密组织民众：（一）健全保甲组织，实行联保连坐。（二）清查户口，举办国民身份证。（三）严密组织行脚商人及派遣忠实同志，刺探中共侵占区消息，并对中共侵占区实施经济封锁及反封锁政策。（四）组织地方武装，发挥自卫力量，配合经济封锁，杜绝共党外犯。（五）组织中共侵占区流浪青年还乡队，策划还乡工作，必要时拨发枪支，配合军队，相机收复被中共侵占之地区。四、组织并健全县各级民意机关：（一）县以下各级民意机关迅予成立，尽量鼓励德高望重之宗族长老及公正士绅参加竞选，把握中产阶级在农村社会之领导人物。（二）政府与民意机关应打成一片，运用民意机关，作为掌握民众之机枢。五、举办民选各县级机构首长：（一）自治条件较好县份，试行县长民选，但须预防奸党参加竞选，于审查候选人及办理选举时，特别注意。六、加强宣传：（一）发动并掌握青年学生，深入民间，讲演时事及本党爱国爱民之各项主张与光荣史绩，并揭露中共种种暴行，使人民知所畏恨。（二）利用戏剧、电影及印刷品，广事宣传。”(30)
    从以上办法的具体内容来看，国民政府不仅力图在经济生活、民主权利等方面给予中共控制区周围民众特殊待遇，而且要求基层行政等机构整治腐败，任用贤能，精简机构，提高效能。出于与中共争夺民心的急迫需要，国民政府还给予了地方灵活处置的权利，并严令限期推行。“（一）凡中共侵占区之各省市政府于接到本办法后参酌当地实际情形，详拟计划，先行实施，一面呈报中央备案。（二）关于处理中共侵占区周围县份各项紧急行政，中央对省，省对县，均应以委托行使方式，授予自由裁量之权，俾作便宜措施，但须于事后补报备案。”(31) 1946年10月19日，中央党政军联席会议秘书处要求内政部将工作项目及实施要点列表，按月填送工作进度并希望在1946年12月15日以前将全年度实施情形及成果检讨报送秘书处，以便会呈。(32) 据此可见国民党中央实施该项办法的迫切心情。
    1940年代末期，国民政府在同中共的军事、政治角逐中越来越处于劣势，加之蒋介石形式上的下野，李宗仁的上台，这拓展了他们自我反省的深度和广度，中共成功的经验空前地为他们所汲取。1949年7月23日，行政院长阎锡山在行政院第77次会议上为了扭转残局提议拟订政治战实施方案，并明确提出了“指导行动之纲要”，“以深入民间，争取民心为行动目标”，“干部须深入乡村以‘跑肿腿，磨破嘴’，辛苦诱导人民，发动人民。要求行政上做到一切政治设施均成为人民之所需要，可使政治与人民打成一片，可以得民心，用民力”。“严格的实行检查、检点、检讨。办法：干部应时常互相批评，互相检讨；改正错误，寻求效果。”(33) 阎锡山提出此案的目的是为了与中共争夺民心是显而易见的，“本案盱衡全局，针对共匪之政策、政略、战略、战术，周详规划，树立施政目标，厘定工作原则”(34)。虽然时间紧迫，但为了取得实际成效，他们要求政治战的实施应分期分区逐步推行，“第一期为训练干部。第二期为分发工作，使干部深入乡村。第三期为说服人民。第四期为改革政治上积弊。第五期为抓紧有利事实为广泛的宣传。第六期为检讨效果”(35)。为了落实该提案，1949年8月5日，行政院长阎锡山发出密令：“查扭转时局案关于该部应办事项前经令饬遵照在案，兹为便检查考核办理起见，特再分项列表并注明承办单位，除分令外，合行抄同该表令仰遵照迅速办理具报。(36)”
    李宗仁、阎锡山等人登台亮相之后，在政治上力挽狂澜之举即是借鉴中共在乡村成功的经验，提出了在乡村中争取人心的政治战计划，虽然提出了具体步骤和实施的主要事项，但事关农民根本利益的诸如土地关系等问题并未提上议事日程。虽然有收买人心的急迫心情，但争取民众认同的工作恰恰需要日积月累。更重要的是李、阎实际权力的有限加之国民政府的军事任务压倒一切，因而从上到下推行政治战的条件已丧失。
    中共基层政策对国民党的影响，有时难以从国民党人的言论及其相关文件中得到直接的证明。这一点尤其体现在国民党“清党分共”后，人们不愿谈学习中共政策，担心会被作为“共党”或有着“共党倾向”份子而遭到攻击，原本受中共影响的一些政策也被敏感地取消，一些受中共启发的思想和政策也不敢公然与中共比附，这种状况的改变发生在抗战进入相持阶段后，中共敌后根据地办有成效，让国民党羡慕，为与中共争夺民众，中共原本在第一次国共合作时期即已给国民党人士留下深刻印象的民众动员能力才又被重视，从而秘密颁布了一系列应对措施，但大多停留在口头或文件上，没有切实推行。在第三次国内革命战争时期，随着国民党军事上的不断失利，中共民众动员的成功经验对国民党的刺激达到顶点，因而国民党中央提出政治战主张，痛切地指出与中共争夺基层民众的重要性和紧迫性，力图挽回人心，扭转时局，但为时已晚。
    注释：
    
    ① 代表性的论文主要有：陈红民：《抗战时期国共两党动员能力之比较》，（香港）《二十一世纪》，1996年2月号；谢增寿：《国民党南京政府保甲制度述论》，《南充师院学报》，1984年第4期；赵小平：《试论国民党地方自治失败的原因》，《贵州社会科学》，1992年第12期；王兆刚：《抗战前南京政府县治失败原因探析》，《历史教学》2002年第1期；黄冬娅：《解放前苏维埃区域的社会控制》，《二十一世纪》网络版，2002年12月号等等。
    ② 蒋介石：《对于第二期清党之意见》，中国第二历史档案馆藏中国国民党中央执行委员会秘书处档案，七一一⑤／347。转引自王奇生《党员、党权与党争：1924—1949年中国国民党的组织形态》，上海书店出版社2003年版，第40页。王奇生先生注意到了蒋曾欣赏中共的组织严密性，而且在他的书中也曾多次分散地提到有关中共政策对国民党的影响，但可惜并未专门讨论此问题，而且有关的一些重要的档案材料并未被发掘运用。
    ③ 豁然：《改组派的立场》，参见汪精卫等著《革命言论》，1930年4月，出版地不详，第52页。
    ④ 王奇生：《党员、党权与党争：1924—1949年中国国民党的组织形态》，第93页。
    ⑤ 杨永泰在1935年5月23日的讲话《我们应怎样发挥七分政治的力量》中指出：“征之以往历史，专以武力来剿匪平乱而终归失败的教训，已经明白的告诉我们剿匪必须改良政治，何况赤匪更有他的政治主张，可以煽惑一般民众，而与普通土匪不同。大凡匪乱既是形成了燎原的势力之后，就非纯粹军事的力量所能扑灭”。（《杨永泰先生言论集》，沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第98辑，（台湾）文海出版社，第43页。
    ⑥ 《关于调查中共县政府各级组织情况资料》，中国第二历史档案馆藏档案，十二／550。
    ⑦ 中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史、料选编》下册，安徽教育出版社1994年版，第690页。
    ⑧ 中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，第689页。
    ⑨ 中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，第689页。
    ⑩ 中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，第689页。
    (11) 中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，第690页。
    (12) 彭明主编：《中国现代史资料选辑》第5册下，中国人民大学出版社1989年版，第363页。
    (13) 王奇生：《党员、党权与党争：1924—1949年中国国民党的组织形态》，第296页。
    (14) 转引自王奇生《党员、党权与党争：1924—1949年中国国民党的组织形态》，第192页。
    (15) 田湘波：《关于训政前期中国国民党地方党政关系问题的探讨》，香港中文大学《二十一世纪》网络版，2003年9月号，第6～7页。
    (16) 参见王奇生《党员、党权与党争：1924—1949年中国国民党的组织形态》，第191页。
    (17) 《国民党中央企图解决县政府与县党部对立摩擦问题而提出的县党政一元化实施方案及有关文书》，中国第二历史档案馆藏档案，十二／971。
    (18) 《国民党中央企图解决县政府与县党部对立摩擦问题而提出的县党政一元化实施方案及有关文书》，中国第二历史档案馆藏档案，十二／971。
    (19) 国民政府拟订的《健全县以下党政办法及会商记录》，中国第二历史档案馆藏档案，十二／974。
    (20) 国民政府拟订的《健全县以下党政办法及会商记录》，中国第二历史档案馆藏档案，十二／974。
    (21) 1944年2月12日，民政司司长杨君劢致函中央党部吴铁城秘书长，称：“……《健全县以下党政办法》系党与政府之秘密文件，对外不发表……”。中国第二历史档案馆藏档案，十二／974。
    (22)《中共中央关于国民党五中全会问题的指示》（1939年2月25日），参见彭明主编《中国现代史资料选辑》第5册下，第337页。
    (23) 彭明主编：《中国现代史资料选辑》第5册下，第338页。
    (24) 彭明主编：《中国现代史资料选辑》第5册下，第354页。
    (25) 彭明主编：《中国现代史资料选辑》第5册下，第363页。
    (26) 彭明主编：《中国现代史资料选辑》第5册下，第365页。
    (27) 《重庆市第50区党部建议》，中国第二历史档案馆藏档案，十二／972。
    (28) 《行政院密令各省政府为加强其统治，各级政府官员及保甲长应尽先从国民党员中充任》，中国第二历史档案馆藏档案，十二／972。
    (29) 彭明主编：《中国现代史资料选辑》第5册下，第589页。
    (30) 《国民党中央党政联席会议确定加强解放区周围各县之行政实施办法（密）》，中国第二历史档案馆藏档案，十二，491。
    (31) 《国民党中央党政联席会议确定加强解放区周围各县之行政实施办法（密）》，中国第二历史档案馆藏档案，十二／491。
    (32) 《国民党中央党政联席会议确定加强解放区周围各县之行政实施办法（密）》，中国第二历史档案馆藏档案，十二／491。
    (33) 《行政院长阎锡山提议为了扭转残局拟订政治战实施方案》，中国第二历史档案馆藏档案，十二／510。
    (34) 《行政院长阎锡山提议为了扭转残局拟订政治战实施方案》，中国第二历史档案馆藏档案，十二／510。
    (35) 《行政院长阎锡山提议为了扭转残局拟订政治战实施方案》，中国第二历史档案馆藏档案，十二／510。
    (36) 《行政院密令》，中国第二历史档案馆藏档案，十二／510。
    

责任编辑：楚昀