青觉

【作者简介】青觉，土族，(1957-)，甘肃天祝人，中央民族大学教授、研究生院院长 北京

【内容提要】民族分裂分子的破坏活动、城市化进程中的民族问题、现代化冲击下的少数民族文化存续和发展问题、民族自治地方和中央政府的关系问题是当前中国民族问题的主要形式。这些问题涉及国家主权、现代化建设、民族发展、民族治理等主题，需要通过有针对性的举措加以应对。

【关 键 词】民族/民族问题/形式/解决 

        多民族的国情决定了民族问题是中国长期面对的敏感问题和重要问题。当前的中国民族问题，既体现了原有的特点，又以新的形式和强度体现在新的社会整体发展中。
        一、当前中国民族问题的主要形式及其表现
        整体来看，中国当前的民族问题主要有四种形式，即民族分裂分子的破坏活动、城市化进程中的民族问题、现代化冲击下的少数民族文化存续和发展问题、民族自治地方和中央政府的关系问题。之所以将以上问题列为主要形式，是考虑到这些问题的敏感性、重要性、普遍性和突出性。
        1.民族分裂分子的破坏活动存在将族性(ethnicity)邪恶化的倾向
        作为反对国家建构的历史遗留问题，民族分裂分子坚持狭隘的族裔民族主义(ethnic nationalism)，面对国家统一大势和国家合法力量的严厉打击，民族分裂主义分子以境外为立脚点，打着过时的民族自决旗号寻求外部支持，并通过境外操控，在边疆民族地区制造恐怖事件。根据中国公安部的数据统计，在2007年之前的十几年中，新疆地区的恐怖主义、分裂主义和极端主义势力在中国境内外共制造了260多起恐怖事件，造成包括维吾尔族在内的无辜群众、基层干部和宗教人士等160多人丧生，440多人受伤。①1986年至1989年期间，在拉萨也发生了多起爆炸等恐怖事件。
        在相当长的一个时期，民族分裂主义活动主要以点式的、小规模的恐怖活动为主。但2008年“3·14”事件和2009年的“7·5”事件却以突发的、剧烈的城市骚乱的方式出现，其中“7·5”事件是新中国成立以来造成人员伤亡最重、经济财产损失最严重、社会影响最大的一起打砸抢烧严重暴力犯罪事件。
        回首“7·5”事件，可以觉察到在整个事件过程中存在着一种无形的力量，这一力量被激活、被利用，它就是族性(ethnicity)。族性被西方学术界视为民族认同和民族一致性形成的基础，也是制造和引发民族冲突、民族暴乱的有效动员工具。“7·5”事件的引发策略是将广东韶关旭日玩具厂发生的涉及不同民族成员的一般治安事件，炒作成民族事件，进而利用这一事件强化民族分界意识、归属意识，并利用网络、短信等方式在一部分民族成员中制造不满情绪，引发部分学生的游行，并借此制造混乱，散布谣言，在舆论混淆的状态下针对所敌意的其他民族成员大打出手，破坏公共设施和私人财产。
        近期发生的这两起事件存在着许多相似性，甚至可以说是如出一辙。策划和煽动者都以实现民族分裂为目的，以部分民族成员的族性认知为(宗教因素在族性认知中具有相当的权重)基础，以民族社会发展中出现的一些问题和炮制的本民族受到汉族和国家的不公正对待的谎言为借口，利用民族认同，煽动民族情绪，强化民族分界，扩大群体事态，以期制造民族仇恨。可以说，民族分裂分子将族性赋予了邪恶的目的，制造了令人发指的罪恶与悲剧。民族差异、历史上的过节、现实中的不满情绪、负面的族裔印象都可能被民族分裂分子所利用。
        2.城市化进程中的民族问题时有发生
        城市中的民族问题开始于市场经济引发的人口流动，并随着多民族人口交叉流动的增加而日显突出。
        农、牧区人口向城市“上行”流动，西部地区民族人口向东部城市“东行”流动已成为现实中人口流动的重要特点。而且，这种流动所涉及的人口数量、流动范围越来越大，流动频率越来越高。据2000年第五次人口普查，居住在城市和散居地区的少数民族人口已经超过少数民族总人口的1/3。北京、深圳等城市都拥有55个少数民族成分，各省会、首府城市和大中城市也都有数十种民族成分。②西部民族地区每年有大量临时或长期务工者流向东部和东南部的城市，③同时因就学等原因流向东部和东南部的城市的少数民族成员也逐年增加。④2005年广东省居住半年以上的少数民族流动人口已达到98万人，比2000年增加了31万人。其中，广州达到22.18万人，比2000年增加了11.2万人；深圳达到34.56万人，比2000年增加了14.29万人；东莞达到20.14万人，比2000年增加了4.2万人。2002年西北回民到江苏经营清真拉面馆的只有300多家，到2005年已发展到3000多家，3年间增长了近10倍。
        由于文化背景、风俗习惯、宗教信仰、民族认同感等原因，流入城市的少数民族人口比较喜欢聚居，以家庭、亲朋好友为主或以同乡、同民族为主的聚居现象十分普遍，带有明显的地域性和民族性(北京、上海、郑州等城市都出现了一些自发形成的少数民族居住区)。据统计，在珠江三角洲地区的广州、东莞、深圳，长江三角洲地区的上海、南京、无锡、苏州、扬州，以及中西部地区的武汉、长沙、株洲、郑州、洛阳、西安、兰州等大中城市中，少数民族流动人口职业构成主要有三类：一是普通务工，大多结伴在建筑工地、搬家公司等劳动密集型企业从事体力劳动，主要是来自西南、中南地区的少数民族。二是从事工商业，主要是经营牛羊肉、拉面、葡萄干、切糕等特色行业，以青海、甘肃、新疆、宁夏的回族、维吾尔族为主。三是流动商贩，大多贩卖药材、藏刀、首饰等，主要来自四川、青海、贵州、新疆、西藏的藏族、回族、苗族、维吾尔族。在少数民族流动人口中，年龄在15—35岁的人口比例最高，占少数民族流动人口的80％以上。少数民族流动人口较年轻，文化素质普遍较低，大多只有小学、初中学历。其中，未上过学的流动人口，在回族、藏族、哈尼族、哈萨克族、彝族流动人口中的比例接近或超过20％。⑤
        少数民族流动人口进入城市之后改变了原有的社会关系，并引发了一些问题，主要包括：少数民族流动人口流露出的不良习俗引起城市人的误会以至摩擦；因不尊重少数民族风俗习惯而引发的事端影响民族关系的问题；与少数民族成员相关的经济案件中影响民族关系的不稳定因素；一些少数民族“三无”人员(无身份证、无务工证、无暂住证)扰乱社会秩序等。尤其是一些流动的少数民族经商人员中还存在未经许可，在路边摆摊或贩卖管制刀具的现象。从一些数据来看，2001-2004年，山西省发生涉及少数民族流动人口的纠纷逐年增加，其中突发恶性事件10起。其中有代表性的有四川藏民与侯马经商人员的经济纠纷，太原市郝庄服装城汉族与新疆维吾尔族群众的群殴致死事件，云南、宁夏回族矿工遇难后的赔偿纠纷，多起藏民摆地摊与城管人员的争执等等⑥。2004年上海浦东新区发生涉及外省市少数民族人员的突发事件10起；新区检察院公诉处共受理涉及外省市少数民族犯罪案件53起，比2003年增加29起；114家经营清真商品的商店无工商执照；发生涉及少数民族经商人员的强买强卖、强行推销管制刀具、旅游工艺品的事件多起。⑦据有关资料显示，广东、上海、江苏、浙江、湖南几个省市从2000年以来，所发生的影响民族关系和社会治安的大小事件，80％涉及少数民族流动人员。主要表现在：属于管理不当而引发事端的占20％；属于不服管理而引发事端的占47％；属于利益纠纷引发事端的占15％；属于社会治安及刑事犯罪的占8％；属于不尊重少数民族风俗习惯而引发事端的占7％；因新闻和文艺作品伤害少数民族感情而引发事端的占3％。
        3.少数民族对传统文化被边缘化的担心和忧虑
        局限于地域性的少数民族文化面对汹涌澎湃的现代化大潮的冲击显得有些招架乏力。一方面，电视、广播、报纸杂志等信息媒质以非民族语言的传播方式将大量民族地区之外的信息和文化内容传入民族地区，即使有的民族地区采用了民族语言和民族文字，但所传播的大量内容也不是本民族的。外来文化商品大量的涌入，有些地方涌入的数量占到销售量的70％以上，甚至到80％。另一方面，公共教育系统所采用的通用语言、文字以及普适性内容在很大程度上影响到了民族学生对本民族语言和文化的学习。
        有些民族地区的年轻人难以担当传承本民族文化的任务，以笔者曾重点调研的黔南布依族苗族自治州都匀市⑧的情况来看，该市拥有丰富的民族文化资源，既有被誉为古文字“活化石”的水书，还有苗族的语言、芦笙，水族的剪纸，侗族的刺绣等。但由于这些民族文化所处的地理环境闭塞、狭小，文化市场小，因而文化发展的经济拉动力不大。同时，当地中青年外出打工人数超过同龄人的60％，这些当地民族文化“传接人”长期在外，造成民族文化人才断层，当地懂水书的老人已不足10人，由于学习这些口传身授的民族非物质文化很难得到实惠，因而很多年轻人不愿学习，这就使得一些少数民族传统技艺和文化形式面临失传的境地。对于22个人口较少的民族而言，这种文化冲击更是难以抵挡。
        现代文化已经深刻地影响到民族地区年轻人的观念、生活习惯和行为方式，很多年轻人对民族语言、民族文化的学习兴趣大大降低，这种局面已经引起了本民族年长者和知识分子的深深忧虑。
        二、民族自治地方和中央政府的关系问题主要反映在自治权和资源使用补偿方面
        自治地方是根据中国的民族区域自治政策和制度建立的，其核心问题是自治权问题。如何使实行自治的民族充分享受平等自治、当家做主、自己管理自己民族的民主平等权利，同时又保障各民族共同繁荣的权利，都是聚居地区民族关系中的关键问题。在自治区机关干部的配备上，自治民族要求其干部数量和职权要与自治民族的地位相称，其他非自治少数民族也要求自己民族干部占有一定比例，汉族，特别是其人口占多数的民族自治地方内的汉族，也要求其干部的数量、职权考虑到多数民族的状况。再加上各民族文化教育发展水平不同，干部制度上的差额选举制等等因素，干部问题、自治机关干部民族化问题成为如何充分体现自治权的重要问题。目前，新疆维吾尔自治区的少数民族干部为34.8万人，占全区干部总数的52％，略低于少数民族人口占全区总人口的比例；⑨2007年西藏自治区藏族和其他少数民族干部占70.42％，在全区74个县(市、区)四大班子主要领导以及682个乡镇党委书记、乡长中，藏族和其他少数民族干部均占86％以上。共有以藏族为主的少数民族专业人才35477人，占总数的76.3％，⑩低于少数民族人口占全区总人口的比例。(11)
        聚居地区民族问题重点还体现在开发利用民族自治地方自然资源问题上。中国的少数民族聚居区自然资源丰富。民族自治地方内的草原面积占全国草原总面积的75％，森林面积占全国森林总面积的37.2％，林木蓄积量占全国林木蓄积量的56.3％，水利资源蕴藏量占全国水利资源总蕴藏量的52.5％，矿产资源也很丰富。
        国家的现代化建设离不开对民族地区资源的合理开发和使用，同时，由于大多民族地区生态环境脆弱，民族群众崇尚自然的情感较浓，因而，民族地区的资源开发是个极其敏感的问题。进行合理的开发使用补偿是应该的和必须的。目前，不合理、不到位的补偿已经引起了民族地区干部群众的强烈反应。
        据全国人大常委会执法检查组调查，在新疆、四川、内蒙古等地资源开发中，民族地区输出天然气、煤炭等自然资源，得到的利益补偿不但数量少，而且不规范。以新疆为例，1993年原油资源税是12—14元/吨，当时的油价是478元/吨，现在早已涨到3800元/吨，但原油资源税仍然维持原标准；天然气资源补偿费率多年来也一直维持在1％。一些内地大型企业集团在四川、内蒙古等民族地区开发自然资源，不仅把税收缴到总部所在的发达地区，而且不注重发挥带动地方经济社会发展的作用，当地群众得到的实惠不多，就业得不到照顾。与此同时，资源开发在民族地区所造成的耕地占用、环境污染、地质灾害、移民安置后的扶持等却都由民族地区承担。
        三、问题分析及其应对
        1.依法打击民族分裂分子的破坏活动
        民族分裂活动在本质上是族裔民族主义(ethnic nationalism)对国家公民主义(civic nationalism)的挑战，威胁的是多民族国家的主权，违反了《中华人民共和国宪法》，因而国家要通过合法使用国家机器予以应对。
        由于民族分裂行为挑战的是多民族国家的政治底线——国家统一，因而分裂分子难以通过合法手段达到目的，加上两方面力量对比悬殊，只能采取恐怖主义的方式。但最近发生的事件显示，民族分裂分子在有意或无意地利用族性理论，借助一定范围内的民族不满情绪，制造事端，扩大事态，从而加大政府的处置难度。难度在于如何将民族分裂分子与表达不满或受煽动的参与者区别开来。
        新世纪以来，各级政府结合提高公共治理能力，逐步建立起突发群体事件预防与应急处理机制，尤其是在山东“阳信事件”回汉群众冲突发生后，以国家民委为指导，各省市相继建立起了民族工作长效机制，而且在2007年启动了民族关系评估体系和预警机制研究，这些机制的建立和研究能够从技术层面为预防和处置涉及民族因素的突发事件提供支持。但更为重要的是要剥离和防止表达不满或受煽动者的参与，从而限制事件可能发生的规模，降低处置难度。首先，在具体实践中承认民族差异的客观存在，防止族性被恶意利用。只要民族存在，民族之间的差异就存在，不同民族成员之间的族性感知就会存在。民族差异通过民族之间的外部表征、文化习俗、审美认知、利益诉求等具体表现出来，加之民族社会之间发展水平不同，这些差异感在某些地区、某些时段、某些人群中还可能比较明显。这些差异以及主要由其决定的族性感知能够成为民族群体分化、乃至对立的基础。其次，高度关注和着力解决民族地区的社会问题，避免这些问题夹杂民族因素集中表现出来。我国大多民族地区处在向现代社会转型的关键期，各种矛盾复杂纷呈，这些社会问题有可能影响到民族情绪，招致民族群众不满。例如，部分汉族公务员的作风问题、腐败问题；经济上的无序竞争和谋取暴利问题；不当的资源开发和生态破坏问题；民族学生毕业后就业难的问题等等，这些关乎民族群众利益的问题都可能影响到民族群众的感情和对政策的看法。此外，针对“三股势力”的政策必须是高压严打，这是原则问题，但泛化的高压政策气氛容易引起部分民族群众的反感。在民族地区要想成功地开展任何一项工作都不能缺少少数民族群众的普遍理解和实实在在的支持。真正弥合民族关系，促进民族团结的政策必须是让绝大部分民族群众受益的政策，而且整个政策过程和环节必须渗透着对民族群众真心实意的感情，没有感情为基础，民族工作就不可能成功。
        2.通过民族工作社会化解决城市民族问题
        城市民族问题根本上是由于民族文化碰撞和民族利益冲突引起的，破解的关键点在于规范公务员的行为、规范不同民族成员的行为。
        规范公务员的行为要以政府为主导，通过建立有效的城市民族工作模式来实现。自1999年第一次全国城市民族工作会议召开以来，已建立起相对成熟同时又具有代表性的北京模式、上海模式、武汉模式、广州模式和南京模式。其中，北京模式是民族社区建设模式，模式以牛街回民社区为中心，以建设和谐民族社区为内容，通过政策引导、资金帮扶等综合推进原有的城市民族社区发展，并以民族社区为基础，带动聚居此地的民族流动人口的管理工作与民族关系调控工作。上海模式是超大型城市模式，将城市民族工作与对口支援的民族地区的帮扶工作、社区工作、宗教工作、民族教育工作综合起来，通过多部门合作解决城市民族问题。武汉模式以全方位服务为核心，建立了一套由政策调控、法律调控、制度调控及宣传调控组成的工作体系，通过积极主动的服务取得民族群众的信任和理解，减少民族问题事发源，这符合武汉市外来经商民族人员较多的实际。城市社区街道以及商业区是广州外来少数民族人口的主要生活、活动区，为此，广州模式以社区和基层为重点，建立市、区、街民族团体网络，建立基层民族工作责任制，强调民族干部队伍建设。南京模式通过举办大型活动，培养和增进全市人民的民族团结意识，努力形成全社会尊重少数民族、维护民族团结的良好社会氛围，并建立社区民族工作机制，明确民族工作社区化管理的任务，以街道、社区、居委会作为延伸的城市基层民族工作网络，以帮扶少数民族困难户、拓宽少数民族就业渠道作为社区民族工作的起点，成立社区“少数民族人口服务站”，发挥社区优势，妥善化解和处理涉及少数民族群众利益的矛盾和纠纷。
        为了规范不同民族成员的行为，使全社会关心民族工作、关注民族问题，2008年教育部发布《学校民族团结教育指导纲要(试行)》要求全国中小学设置专门的民族团结教育课程，在小学三、四年级开设《中华大家庭》课程，在小学五、六年级开设《民族常识》课程，在初中一、二年级开设《民族政策常识》课程，在普通高中一、二年级开设《民族理论常识》课程，在中等职业学校开设《民族理论常识实践教育》课程。这是一个依托国民教育体系，从小培养社会成员民族交往行为规范的工程。
        3.通过国家干预实现少数民族文化的保护与传承
        中国的大多数少数民族人口规模小，居住格局分散、所处地理条件复杂，这样民族文化的使用范围就小；加上许多少数民族的社会发育水平低，文化的自我生产能力弱，这样这些民族文化的竞争力和吸引力就小。因而，如果单靠市场机制，人口数量少、文化的规模和影响小、抵抗外力冲击的能力弱的民族文化就会很快流失。
        从尊重民族文化、提倡文化多样性的角度看，国家应该有所作为，通过必要的物质支持和政策倾斜，引导全社会关注和投身优秀少数民族文化的保护与传承。
        为保护和发展民族文化的载体——民族语言文字，中国的《民族区域自治法》、《刑事诉讼法》、《义务教育法》等12部法律以及国务院及其职能部门的22项规章对民族语文作出了相关规定，民族自治地方还制定了民族语文工作条例，共计有自治区级3部，自治州级11部，自治县级9部，如：《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》、《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》、《内蒙古自治区蒙古语言文字工作条例》等。新中国成立后，保护少数民族文化的其他政策还有重视少数民族文化机构和设施建设，大力抢救、保护少数民族文化遗产，重视少数民族文化人才的培养，鼓励、扶持少数民族艺术创作，充分尊重少数民族的风俗习惯等。另外，全国少数民族传统体育运动会已经举办八届，全国少数民族文艺会演已经举办三届。55个少数民族都有项目列入国家级非物质文化遗产保护名录。到2009年民族自治地区的全国重点文物保护单位达366处。
        为进一步推动民族文化的保护和发展，2009年6月召开了全国少数民族文化工作会议，这是新中国成立以来，以国务院名义召开的第一个全国少数民族文化工作会议。7月23日，《国务院关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的若干意见》(以下简称《若干意见》)正式发布，这是新中国成立以来第一个以国务院名义出台的关于加快少数民族文化事业发展的文件。
        在中观层面，贵州省2002年开始的民族文化进校园活动是保护与传承民族文化的成功个案(12)。民族文化进校园活动的成功之处在于使校园成为民族文化传承的主阵地，使学校教育成为民族文化传承的主要方式，使中小学生成为民族文化传承的主要对象。民族中小学生通过家庭向其他家庭成员实行民族文化“上行”传递，通过社会向其他成员实行民族文化“横向”传递。
        四、严格执行《民族区域自治法》，理顺民族自治地方和中央政府的关系
        不同于联邦制、文化自治和多元文化主义，中国政治传统一直将族类群体(民族、族群、部族)视为政治、经济和文化的复合体，在处理民族与国家关系的制度安排上采用了民族区域自治制度，并将这一制度作为国家的基本政治制度之一。《民族区域自治法》以较为详尽的条款对民族自治地方与中央政府的关系进行了明确规定。(13)其中第16条到第18条专门涉及民族自治地方的干部配备问题；第65条涉及资源开发与建设问题。
        当前要做的就是要将“合理配备”、“应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。”将这些原则性规定具体化，按照实际情况有针对性地落实。全国人大常委会关于《民族区域自治法》贯彻实施情况的执法检查制度已经发现了不少问题，同时，为了切实贯彻落实《民族区域自治法》，2005年国务院颁布施行了《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，进行配套法规建设。到2006年底，已出台部颁规章3件；自治条例135个，单行条例447个，变通或补充规定75件；四川等12个辖有民族自治地方的省市先后制定了配套的地方性法规，湖南、云南、海南、贵州、甘肃及时修订了实施民族区域自治法办法。这些举措正在向进一步理顺民族自治地方和中央政府的关系迈进。
        综上所述，中国的民族问题处在不断的变化中，随之也要求相关的制度跟进完善，民族治理的发展与进步体现在对民族问题的不懈解决中。
        注释：
        ①数据来自中华人民共和国公安部反恐局副局长赵永琛在2007年世界法律大会上的发言。另见：http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=229883.
        ②纵论城市民族工作[J].中国民族，2006，(9)：29～31.
        ③近几年赴新疆、西藏、云南调研，发现这三个省区的少数民族务工人员一般流向本省区的城市，而赴广西桂林、贵州黔南布依族苗族自治州调研，发现当地农村约有60％的青壮年赴广东、福建城市务工，而且当地有组织的进行劳动力的输出培训，有明确的对口输出地。
        ④仅全国内地有西藏班的95所中学、近百所高校就有西藏在校生1.9万人，近百所内地新疆高中班、近百所高校有新疆在校生3.5万人，到2010年，内地就读生将达到7万人。
        ⑤陈乐齐.关于我国城市民族关系的调查[N].http://www.xj71.com/?action-viewnews-itemid-25898
        ⑥白源.贯彻科学发展观建设民族团结的和谐山西—山西省20年影响民族关系主要事件的分析[J].民族工作研究，2005，(6)：77～81.
        ⑦关于在浦东新区的外省市少数民族经商人员情况的调查[J].民族工作研究.2005，(6)：82～86.
        ⑧该市总面积2，274平方公里，其中山地、丘陵面积超过92.5％，该市辖8个乡、12个镇、3个街道办事处，2005年该市总人口50万人，其中少数民族人口占人口的67％，生活在该市的少数民族有布依族、水族、侗族等34个。
        ⑨根据中国政府网公布的数据截至2007年末，新疆总人口为2095.19万，其中少数民族人口约为60.7％(包括47个民族成分)。http://www.gov.cn/test/2005-08/10/content_21535.htm
        ⑩张帆、汪志球.西藏四级人大代表中藏族和其他少数民族超九成[N].人民日报.2008-12-18.
        (11)根据中国政府网公布的数据，2007年全区的人口中，藏族人口为260.28万人，占95.2％；汉族人口为11.04万人，占4.0％；其他各少数民族人口为2.26万人，占0.8％。http://www.gov.cn/test/2005-08/10/content_21528.htm
        (12)严庆、李彬.民族文化与民族教育互动发展的助推工程——对贵州省民族文化进校园活动的思考[J].贵州民族研究，2007,(4)：152-158.
        (13)详见：《中华人民共和国民族区域自治法》(2001年2月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议修正)第二章民族自治地方的建立和自治机关的组成，第十二条到第十八条；第三章自治机关的自治权，第十九条到第四十五条；第六章上级国家机关的职责，第五十四条到第七十二条。

（转自《中国特色社会主义研究》(京)2009年6期第76～81页）