陈乐齐

【内容摘要】随着我国改革开放的深入发展和城市化进程的不断加快，大量少数民族人口从农村、牧区到城市务工、经商，使少数民族分布呈现散居化、城市化的新格局。少数民族人口大量涌入城市，为城市发展注入了新的活力，同时也产生许多新问题，其成因客观上是“两个不适应”，主观上是“五个不到位”。要解决这些问题，必须强化城市服务和管理功能，建立完善的社会管理机制和公共服务体系。

【关键词】城市民族关系；城市民族工作；少数民族流动人口

【作者简介】陈乐齐，国家民委民族问题研究中心副主任，主要研究民族理论政策。

中图分类号：C912. 81 文献标识码：A文章编号：1672—433X(2006)05-0018-07

    为贯彻落实中央民族工作会议精神，推动城市民族工作，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，我们重点对珠江三角洲地区的广州、东莞、深圳，长江三角洲地区的上海、南京、无锡、苏州、扬州，以及中西部地区的武汉、长沙、株洲、郑州、洛阳、西安、兰州等大中城市的民族成分构成状况、少数民族流动人口的特点和当前影响城市民族关系的问题，进行了调查研究。
    经过调研，我们发现，随着我国改革开放的深入发展和城市化进程的不断加快，有越来越多的少数民族群众流向经济较发达的大中城市。据人口普查，2000年在全国流动的少数民族人口已达到3000多万，是1990年的10倍以上。其中，70％的少数民族人口流向东南沿海和中部地区经济发展较快的大中城市，在这些城市中少数民族流动人口少则几万，多则几十万[1]。少数民族群众能够走出山区、农区和牧区到城市务工、经商，这是我国经济发展、社会进步的必然结果和具体体现。不仅弥补了东部沿海发达地区以及中西部地区大中城市劳动力资源的不足，而且少数民族群众通过务工、经商，学到了技术，更新了观念，积累了资金，有利于脱贫致富，促进民族地区的发展；不仅有利于打破城乡分离的二元社会结构，为城市发展注入新的活力，加快推进我国的工业化、城市化、现代化进程，而且有利于密切各民族的交流与合作，增进民族间的了解和感情，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。
    但是，由于城市社会管理机制和公共服务体系功能尚未健全，使城市的发展和稳定也面临许多新的问题。这些问题不解决，不仅会影响城市的稳定与发展，而且会影响到整个国家的稳定与发展。
    一、当前城市民族成分构成的变化及少数民族流动人口的基本特点
    近10年，随着民族地区经济的持续快速增长，少数民族城镇化水平明显提高。据人口普查，2000年我国少数民族平均城镇化水平为17.5％，比1990年增加了3.3个百分点，已有19个少数民族城镇化水平高于或接近汉族城镇化率25.4％的平均水平[1]。少数民族城镇化水平的提高，意味着少数民族群众离开世居的山区、农区和牧区向城镇迁移流动的趋势加快，促使全国各地民族成分的构成发生了深刻变化。1990年在全国31个省市区中55个民族成分都有的只有北京市，到2000年已多达11个省、市、自治区，即北京、广东、江苏、山东、安徽、四川、河南、湖南、云南、广西、贵州[1]。现在有50个以上少数民族成分的省、市、自治区已上升为28个，且这些省、市、自治区的大中城市的少数民族人口迅速增加[1]。以东南沿海的几个省市为例，过去在城镇中几乎没有的少数民族，如今这些民族的人口却在以几倍或十几倍甚至几十倍的速度快速增长。少数民族流动人口的不断增加，不仅改变了城市民族成分的构成以及过去一个少数民族成分只有少量人口的状况，而且还形成了少数民族人口分布城镇化、散居化的新格局。据调查分析，少数民族流动人口具有以下几个特点：
    1. 流动速度加快。党的十六大以后，随着我国全面建设小康社会战略的实施和社会主义市场经济体制的逐步完善，少数民族人口向大中城市迁移流动的速度明显加快。据调查，1991—2000年广东省少数民族人口年平均增长速度高达13.8％，到2005年居住半年以上的少数民族流动人口已达到98万人，比2000年增加了31万人。其中，广州达到22.18万人，比2000年增加了11.2万人；深圳达到34.56万人，比2000年增加了14.29万人；东莞达到20.14万人，比2000年增加了4.2万人。2002年西北回民到江苏省经营清真拉面馆的只有300多家，到2005年已发展到3000多家，3年间增长了近10倍[2]。
    2. 流向比较明确。据有关资料显示，大部分少数民族具有从世居地向城镇扩散的趋势，而且流向比较明确[3]。从迁移地区来看，少数民族流动人口大多是由西部地区向东部沿海地区迁移流动，主要流入地是广东、浙江、江苏、山东、福建、上海等省市，占少数民族流动人口的58.2％，其中，又以广东为首选，特别是来自于湖南、广西和贵州三省区的少数民族人口即占流入广东少数民族人口的79.9％。从全部流动人口看，流动强度达到100‰有朝鲜族，大于50‰的有蒙古族、回族、壮族、土家族和满族。小于50‰的有藏族、苗族、彝族、维吾尔族、黎族、傣族、哈尼族、哈萨克族等。从省际流动强度看，流动强度达38‰的是朝鲜族；大于20‰的民族有壮族、土家族、侗族、满族、苗族和瑶族；在5‰左右的有蒙古族、回族、布依族、满族、白族、黎族等。
    3. 聚居现象普遍。由于文化背景、风俗习惯、宗教信仰、民族认同感等原因，流入城市的少数民族人口比较喜欢聚居，以家庭、亲朋好友为主或以同乡、同民族为主的聚居现象十分普遍，带有明显的地域性和民族性。以到广东的少数民族流动人口为例，壮族主要聚居在临近广西的湛江、茂名、云浮、肇庆等城市，土家族主要聚居在惠州市，朝鲜族主要聚居在深圳市，而来自西北地区从事清真餐饮业的回族个体户，则常以一个家庭加上亲朋好友、同乡、同民族相对聚居。
    4. 从业特征明显。据调查，少数民族流动人口职业构成主要有三类：一是普通务工，大多结伴在建筑工地、搬家公司和劳动密集型企业从事体力劳动，主要是来自西南、中南地区的少数民族，占流动人口的83.24％。二是从事工商业，主要是经营牛羊肉、拉面、葡萄干、切糕等特色行业，以青海、甘肃、新疆、宁夏的回族、维吾尔族为主，占流动人口的14.13％。三是流动商贩，大多贩卖药材、藏刀、首饰等，主要是来自四川、青海、贵州、新疆、西藏的藏族、回族、苗族、维吾尔族，占流动人口的2.64％[2]。
    5. 受教育水平低。在少数民族流动人口中，年龄在15—35岁的人口比例最高，占少数民族流动人口的80％以上。这些人文化素质普遍较低，大多只有小学、初中学历。其中，未上过学的人，在回族、藏族、哈尼族、哈萨克族、彝族中的比例接近或超过20％[1]。由于少数民族流动人口普遍受教育程度低，就业层次不高，大多摆摊设点或从事临时重体力劳动，除少量的以婚姻、学习、工作迁入落户以外，85％的属于暂住人口，居无定所，辗转于城市和城郊之间[10]。
    二、影响城市民族关系的主要问题及其原因
    随着少数民族流动人口的增多，涉及少数民族流动人员的矛盾纠纷和治安事件有增无减，并呈上升的趋势。据有关资料显示，广东、上海、江苏、浙江、湖南几个省市从2000年以来，所发生的影响民族关系和社会治安的大小事件，80％涉及到少数民族流动人员[2]。
    1. 主要问题。第一，管理不当。某些部门和单位以及管理人员，不认真学习和贯彻执行民族政策、法规，在了解情况方面缺乏细心，在化解矛盾方面缺乏耐心，执法方式简单，伤害了少数民族人员的感情，并由此而引发不少矛盾乃至聚众上访事件。
    第二，一些少数民族人员不服管理。来自西北、西南的少数民族流动人员，有些是无证开业；有些流动商贩则常常在商业中心区集中沿街摆摊，强买强卖，违章经营。而在执法检查中，他们常常又不服从管理，有的还故意制造伤、病，诈称钱物丢失，借机高额索赔，甚至聚众上访、阻塞交通，极力把问题升级和复杂化。有的还以民族风俗习惯为由携带管制刀具，动辄持刀相向，制造事端。
    第三，因经济利益引发矛盾。一方面，一些少数民族人员之间，为了自身的利益，争地盘，抢生意，欺行霸市，常常为一些利益纷争造成恶性伤亡事件；另一方面，与当地居民因利益纠纷将矛盾扩大化。
    第四，一些涉及少数民族流动人员切身利益的问题未能得到妥善解决。例如，其子女难以享受城市居民孩子同等受教育的权利，上不了学或读不起书；“入口”的清真食品供应点少，且经营管理比较混乱，有的“清真不清真”；“入土”的公墓在一些城市历史上就没有，死后“下葬难”等，使少数民族流动人员产生了一些不满情绪。
    上述问题，属于管理不当而引发事端的占20％，属于不服管理而引发事端的占47％，属于利益纠纷引发事端的占15％，属于社会治安及刑事犯罪的占8％，属于不尊重少数民族风俗习惯而引发事端的占7％，因新闻和文艺作品伤害少数民族感情而引发事端的占3％[2]。这些问题由于涉及政治、经济、社会等诸多方面，而且相互交织，对城市民族关系的影响，有的是直接的，有的是间接的，有的是潜在的。
    2. 产生这些问题的原因。从客观上看，首先，大量的少数民族人员从农村、牧区流入城市后，呈现出“两个不适应”。一是流入城市的少数民族人员不适应城市的生活，不懂城市的管理规章，面对新的环境感到茫然和无助，总有一种防范的心理，往往容易抱团，加上自身文化习俗与城市文化的差异，一时很难融入到城市社会之中。二是城市对大量涌入的少数民族人员不适应，一些城市的政府和有关部门思想准备不足，许多市民在心理上不理解不接受，往往用另一种眼光看待他们甚至歧视他们。其次，到城市务工、经商的少数民族人员，大多来自于西部贫困地区，家境比较贫困，尤其“退耕还林”、“退牧还草”以后，基本上没有了生产资料，为了求生存，谋发展，他们带着千方百计甚至几乎倾家荡产而筹集到的少量资金来到城市闯荡，精神压力和心理负担都很重，而且面对城乡的差别和东西部的差距，还有一种失衡的心理。因此，往往遇事不够冷静，表现出浮躁和烦躁的情绪。最后，到城市务工、经商的少数民族人员，一是大都文化层次比较低，不少人在沟通上还存在语言上的障碍。二是法制观念比较淡薄，对法律法规和城市管理规章知之甚少，违规的现象比较突出。三是民族意识很强，动不动就打着“少数民族”的牌子，强调个性的多，注意共性的少，有意或无意间使自己成了城市中一种“特殊公民”。这些由于民族差异、城乡差异和东西部差异所造成的客观存在的现象，从多层面说明了少数民族虽然享受到了政治上和法律上的平等，但在经济、文化、教育等方面依然存在着历史遗留下来的实事上的不平等，以致他们在经济、社会活动中，很难享受和行使自己的平等权利。
    从主观上来讲，面对大量的少数民族人员流入城市务工、经商，许多城市的政府及其有关部门也采取了一些积极有效的措施，积累了一些经验，但总体上看，目前还存在五个不到位：
    第一，思想认识不到位。当前，无论从国家层面还是从地方层面，面对这一“送上门来的民族工作”，思想认识和准备都不足，没有把城市民族工作摆到应有的位置，以致城市民族工作在政策指导上、工作措施上都比较滞后，跟不上城市民族工作发展的需要。概括起来，有“三少”、“三难”。所谓“三少”，即一是投入少。民族地区有少数民族发展资金，而城市民族工作没有专项资金。二是优惠政策落不到实处。很多人认为城市少数民族已经与汉族没有什么区别，应该“一律平等”，不应该再有什么“照顾”。三是关键措施少。工作全靠一张嘴，软弱无力。所谓“三难”，即：一是流动人口管理难。二是城市少数民族聚居区改造难。三是清真食品管理难。
    第二，法制建设不到位。市场经济的发展，使原有的民族政策体系面临着新的考验。面对城市民族工作的新情况、新问题，迫切需要出台适应城市民族工作发展需要的法规、政策和配套措施，对现实问题作出回答，对实际工作加以规范。建立健全城市民族工作的政策法规体系，不仅是城市民族工作者多年的要求，也是少数民族群众的殷切期盼。但从国家层面来看，可以说存在反应迟钝、行动迟缓的问题，“立、留、改、废”的工作跟不上形势，尤其对少数民族流动人口的管理，对散杂居少数民族合法权益的保障，缺乏法律依据，严重影响了城市民族工作的开展。
    第三，政策法规宣传不到位。加强民族理论政策、法律法规和民族知识的宣传教育，是做好民族工作的思想基础。从当前影响城市民族关系的问题来看，一个重要的原因是民族理论政策和法律法规宣传教育工作做得不深入、不广泛。一是对各级党政干部宣传培训不够，相当多的党政领导干部不懂、不重视民族问题和民族工作，对民族工作不愿管、不敢管、不会管。二是对行政执法人员的宣传培训不够，以致一些由于行政执法人员执法简单、粗暴，甚至歧视少数民族、侵犯少数民族流动经商人员的合法权益而引发的事端屡屡发生。三是对新闻出版人员的宣传教育不够，许多作者、编者不了解、不尊重少数民族的风俗习惯和宗教信仰，以致伤害少数民族群众感情的事件屡禁不止。四是对少数民族群众的宣传教育不够，造成少数民族流动人员不懂法规、不服管理的现象比较突出。
    第四，服务和管理不到位。从流出地来看，无论是政府还是有关部门，对外出务工、经商的少数民族人员，基本上是持放任自流的态度，既不掌握他们的行踪，也不了解他们的去向；既不对他们进行必要的政策法规教育，也不对他们进行有关的实用技术培训和就业指导，结果是盲目流动，无法监管。从流入地来看，有的认为少数民族务工、经商人员流动性大、情况复杂、不好管理，畏难情绪很大；有的认为少数民族惹不起躲得起，遇事绕道走或干脆采取提高“门槛”的办法，拒之门外了事。没有从适应城市发展和人口流动的趋势、转变社会服务和公共管理职能层面进行认真研究，形成一套有效的服务体系和管理办法。
    第五，工作手段和机制不到位。首先，作为城市民族事务工作主体的民委，面对当前城市民族工作任务越来越重、民族关系越来越复杂的情况，已经力不从心。尤其是东南沿海城市的民委，在机构改革时定编很少，如今流入的少数民族人员以几万、几十万的数字在增加，但民委的编制却没有因此而增加，以致一人要做几万甚至十几万人的工作。如广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山6市的少数民族流动人口已接近80万，而这6个城市具体做民族工作的干部只有10人，与少数民族人口的比例是1∶80000[2]。同时，民委还不具有流动人口管理的法定职能，也没有行政执法权，缺少工作经费，全凭责任感和事业心，靠的是“一张嘴”和“两条腿”。其次，民族、公安、城管、工商、税务、卫生、环保等有关部门没有形成有效的齐抓共管机制，相关的管理机构、制度、法律法规不健全；流出地与流入地缺乏沟通、配合与协作，在防范和处理突发事件方面没有形成协同共管的预警机制和应急机制。因此，往往小矛盾引发成大问题。
    三、解决问题的对策和建议
    1. 抓认识，认真贯彻落实中央民族工作会议精神，切实把城市民族工作摆到更加突出的位置。少数民族离开世居的山区、农区和牧区，大规模地向城市迁移流动，是趋势，是潮流，是社会进步的表现。但任何事物总有两面性。人口的自由流动，逐渐打破了城乡分割的局面，大量的少数民族人口涌入城市，为城市的发展注入了生机与活力，同时也使城市民族工作越来越重，民族关系越来越复杂。如果进城的少数民族人员的合法权益得不到保障，就会产生对政府的不满情绪；如果对他们的务工、经商缺乏积极引导、热情服务和规范管理，就会给城市的发展造成新的问题；如果涉及少数民族人员的矛盾纠纷得不到及时妥善的处理，就会影响城市和民族地区的社会和谐与稳定。因为城市是中心，是窗口，是纽带，是桥梁，影响力很大，辐射面很广，加上流入城市的少数民族人员与民族地区有着千丝万缕的直接联系，城市民族关系出了问题，势必会波及到民族地区。城市的民族工作已经日益凸显出它的重要性，对此各级领导必须有个清醒的认识，容不得有半点的疏忽。
    2005年中央民族工作会议，第一次把“各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”确立为新世纪新阶段我国民族工作的主题；第一次把“和谐”同“平等、团结、互助”一道确立为我国社会主义民族关系的本质特征和做好新形势下民族工作的“八字方针”。这是构建社会主义和谐社会的要求在民族工作中的具体体现，为处理新形势下的民族关系进一步指明了方向。少数民族群众到城市务工、经商，是送上门来的工作，能否做好这部分人的工作，是对我们构建社会主义和谐社会的认识、能力的一种全面考验，是真心实意帮助少数民族发展、缩小差距的极好机会。因此，各城市的党委和政府要认真贯彻落实中央民族工作会议的精神，把少数民族流动人口的服务和管理纳入党委和政府的议事日程，放到更加突出的位置。要根据当前城市民族工作所面临的新情况、新问题，认真研究城市民族工作，加强对城市民族工作的领导，从健全民族工作机构入手，强化其职能，赋予他们必要的工作手段。要充分调动民族干部队伍的积极性，及时准确地掌握少数民族流入人口的构成、从事职业的状况以及分布的情况，不断研究城市民族工作所面临的新形势，切实加强各部门之间的协调配合，强化城市的服务和管理功能，努力把城市民族工作提高到一个新的水平。
    2. 抓根本，把流动人口的管理纳入法制的轨道。所谓根本，就是法制。依法治国，依法行政，依法处理一切矛盾和纠纷，是构建社会主义和谐社会的重要保障。但从当前情况来看，我们的法制建设还相对滞后，跟不上形势发展的需要，致使城市民族工作无法可依、无章可循的现象比较突出。为使少数民族流动人口的管理纳入法制轨道，我们认为：
    第一，尽快起草、制定《散居少数民族权益保障条例》、《清真食品管理条例》和《少数民族流动人口管理条例》等上位法，修订《城市民族工作条例》。虽然一些地方出台了《少数民族权益保障条例》、《清真食品管理条例》，但由于是地方性法规，缺乏上位法的支撑，执行起来很难达到应有的法律效用。大量少数民族人口流入城市，是改革开放和经济社会发展到一定程度的产物，随着城市化进程和户籍改革，流入城市的少数民族人口只会增加而不会减少，因此，制定《少数民族流动人口管理条例》，把少数民族流动人口管理纳入法制轨道，是非常必要的。《城市民族工作条例》是1993年出台的，基本上是计划经济体制下的产物，已不符合市场经济体制的要求，必须尽快修订，以适应城市民族工作发展的需要。第二，加强民族政策的宣传教育。加强民族理论政策、法律法规、基本常识和民族团结的宣传教育，历来是民族工作的一项重要内容，也是做好民族工作的思想保障。针对当前民族宣传存在的问题，要采取灵活多样的形式和切实可行的办法，加大对各级领导干部、知识分子和青少年，特别是行政执法人员的宣传教育，使他们进一步提高对民族问题和民族工作重要性的认识，了解党的民族政策，懂得和尊重少数民族的风俗习惯，自觉把维护民族团结融入自己的思想行动。
    第三，建立法律援助制度。少数民族流动人员法制观念淡薄的表现，一方面，是不熟悉有关法律规章制度；另一方面，是不懂得用法律武器来维护自己的合法权益。因此，建立法律援助制度，帮助他们学法、懂法、守法，学会用法律保护自己，是做好城市少数民族流动人口工作的重要环节。这方面，武汉市民委的经验和做法值得学习和借鉴。他们从高等院校、司法部门中请来本身是少数民族的法学教授、律师、法官，组成法律顾问团组，免费为少数民族群众进行法律咨询、培训和民事调解，由于大家都是少数民族，便于情感沟通和增加信任度，取得了非常好的效果。
    第四，坚持法律面前人人平等。公平、公正，是执法的基本要求，是构建和谐社会的核心。当前，对在城市的少数民族流动人员执法不公或简单粗暴而引发的问题还比较多，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的现象也不少，“花钱买平安”的做法也依然存在。这就使得本来简单的问题变得复杂化，而且留下了诸多的后遗症，也助长了一些人的不法行为和无理取闹。解决这些问题的关键，是必须坚持不管你是什么民族，法律面前人人平等，一切依法办事，保护合法的，防范违规的，打击犯罪的。同时，在法律面前人人平等的前提下，对处于弱势的少数民族要高看一层，厚爱一分，讲感情、讲政策，讲方法，坚持是什么问题就按什么问题处理的原则，把民事、刑事、治安等问题与民族问题严格区别开来，把民族问题与宗教问题严格区别开来，把风俗习惯与宗教信仰严格区别开来。
    3. 抓源流，加强少数民族流出地与流入地的协同管理。“外出一人，脱贫一户”，“致富一家，带动一片”。少数民族人员从农村到城市务工、经商，对于解决就业、脱贫致富、促进民族地区的发展，的确发挥了重要的作用。正因如此，一些地方政府给予了积极的号召和鼓励。如青海化隆回族自治县就提出要往外输出10万人(约占全县人口的一半)，四川阿坝州的黑水县，3.7万藏族人口中就有1.7万人走了出来，以致“长三角”、“珠三角”的每个城市都有几百家化隆回民开的拉面馆，都能见到卖药材、刀具的黑水藏族流动商贩；卖葡萄干、羊肉串等特色干果、食品的维吾尔族人，更是几乎遍布全国[2]。但是，有些地方政府除了号召和鼓励外，对外出务工、经商的人员基本上是放任自流，不跟踪，不监管，而且在外出前既不进行必要的政策法规教育，也不对他们进行有关就业指导和实用技术培训，造成了流入地在服务和管理方面很多的困难。因此，流入地的有关部门不得不上门求助，到流出地请求支援。例如，江苏省南通市，从2004年开始，每年从新疆请2—3位警察到南通市协助工作，专门处理新疆流动人员的问题，吃住、交通、通讯费用由南通市公安局和民委负责，目前已有9批次27人到南通轮值；江苏泰州市海陵区民宗局局长马骥，到青海化隆回族自治县考察时，要求县委书记傅增春写下“化隆籍在泰州的务工乡亲们，请你们一定要服从市民宗局马局长的领导。切切”的“手谕”；上海民委专门派人到四川黑水、青海化隆和贵州龙里考察走访，请求当地政府协助管理；湖南民委就黑水县等地部分少数民族在湖南多次引发社会治安问题专门给四川省民委、省公安厅发函，请求协助支持处理相关事件[2]。这些做法虽然取得了一定的效果，但都只是权宜之计。为了对少数民族流动人员实行有效的管理，应从国家层面以文件的形式，责成流出地加强与流入地的协同管理。一是畅通与流入地的沟通渠道，建立协同共管的工作机制。二是责成所驻相关城市的办事处积极配合有关部门，加强对本地区流动人员的管理，妥善处理相关事件。三是对外出人员加强遵纪守法和民族团结教育以及基本实用技术的培训，提供就业指导，变无序流动为有序流动。
    4. 抓服务，畅通诉求渠道，构建公共服务体系。做好城市民族工作，尤其是少数民族流动人员的工作，抓好服务是至关重要的。因为有了服务才能有交流，有了交流才能有理解，有了理解才能有相互的尊重和感情。通过服务而使工作富有成效的鲜活例子有许多。例如，东莞民宗局局长张灿炎亲自为经营拉面馆的化隆回民填表办理证照、联系学校解决子女入学问题；武汉市民委为解决少数民族流动人员的就业牵线搭桥，寻找店面，并为每个少数民族人员发放联系卡；上海市民委设立服务热线，为少数民族群众排忧解难，同时举办有关政策法规和上海话的培训班，提供就业帮助；江苏的“三个关心”(生活上要关心，劳动就业要关心，有困难要关心)、“三个必访”(家中有大事必访，重大节日必访，生病住院必访)；广州的“晓之以理，动之以情，导之以行”等做法，都深受少数民族群众欢迎，都说民委的同志是他们的贴心人、好朋友，从内心深处感受到了党和政府的关怀和温暖。但是，仅仅靠民委一家服务是不够的，还应走社会化的路子，在政府领导下，由民委牵头，与教育、民政、劳动、城管、工商、税务、卫生等有关部门，坚持以人为本，共同构建起务工、经商、子女入学、就业培训、法律咨询、饮食、丧葬等全方位的公共服务体系，畅通诉求渠道，了解少数民族群众的意愿和要求，做到“民有所呼，我有所应”，真诚地为他们排忧解难、热情服务，让在城市的少数民族群众真正感受到党的民族政策的温暖。这是城市化建设的需要，是构建和谐社会的需要，也是政府职能转变的需要。
    5. 抓管理，建立齐抓共管的长效工作机制。服务里边有管理，管理本身也包含着服务。但服务更多的是要讲感情，而管理强调的是要注重科学和规范。城市民族工作，是一项系统的社会工程，涉及方方面面，触及到社会的各个角落。转变政府职能，更新管理理念，加强和完善社会管理，是做好城市民族工作，构建城市和谐民族关系的有效方法和途径。在这方面，有些城市已摸索出了一些相应的办法，积累了许多宝贵的经验。在总结他们经验的基础上，我们认为，加强和完善社会管理，建立长效的齐抓共管机制，应当从政府主导、部门协作、社会参与、民间配合四个层面入手。
    第一，建立由政府分管领导负责的协调工作领导小组。定期召开协调工作会议，梳理存在的问题，把握问题的规律，分类制定解决问题的政策，提出相应的处理和防范措施，把问题消除在萌芽状态。
    第二，建立由政府有关部门组成的长效管理机制。一方面，城市民族工作，尤其是少数民族流动人口的管理，涉及到民族、公安、安全、城管、工商、税务、卫生、民政、计生、消防、劳动、旅游、信访等十多个部门，必须在政府主导下，各部门密切配合，并由民族工作部门牵头，形成齐抓共管的工作机制，才能有效地防范和化解涉及少数民族群众的矛盾纠纷，减少和避免刑事和治安案件发生，维护好城市社会稳定。另一方面，少数民族流动人员的管理，离不开流出地政府部门的协同配合，因此，必须加强两地(流出地与流入地)的联络和沟通，明确有关部门的责任，确定专门负责人员，建立两地协同共管的工作网络和机制，才能更加有效地及时防范和妥善处理好问题。
    第三，进入社区，建立纵向到底，横向到边的市、区、街道、居委会四级民族工作网络。社区工作，是政府职能转变，社会管理重心下移的具体体现，也是城市化建设的必然要求。同理，城市民族工作进社区，也是新时期民族工作发展的需要。少数民族流动人员进入城市后，大多居无定所，常年流转于市区和城郊，要了解他们的情况，掌握他们的行踪，帮助他们解决困难，只有靠社区工作才能落到实处。近几年来，一些城市把民族工作纳入社区工作范畴，实行市、区、街道、居委会(村)四级管理，取得了明显成效。例如上海、江苏等省市，就摸索出了一套很有效的办法。其中，上海民族工作进社区，从试点到覆盖整个上海，并纳入党建的范畴，历时8年，成效非常显著[2]。但民族工作进社区也不是一件容易的事，主观上是社区工作部门认识不够，埋怨“社区是个筐，什么都往里装”，有抵触情绪；客观上是编制少，配备不了民族工作专职干部，而且没有专项经费，很难开展工作。江苏是靠党委政府下发文件，才真正把民族工作纳入社区工作的。因此，民族工作进社区，一方面各级党委和政府必须给予高度重视和大力支持；另一方面，在城市民族工作条例修订的时候，必须确立社区民族工作的法律地位。
    第四，发挥社团作用，搭建团结互助的联谊平台。由于少数民族流动人员大多散落于城区和郊区，处于“无政府状态”，要把他们联络起来，联动起来，搭建团结互助的联谊平台，发挥民间社团的作用应该说是比较好的办法。例如，深圳市民族团结发展促进会，从1996年成立至今，在抓学习，提素质；抓联谊，促凝聚；抓法规，化矛盾；抓创建，乐奉献；抓会务，办实事等方面，发挥了积极的作用。上海的少数民族联合会，分市、区、街道、居委会四个层面，有49个团体会员，261个联络组，2481个联络员，在沟通了解、增进感情、促进发展、维护稳定方面作出了重要的贡献。湖南长沙、株洲的少数民族联谊会，不仅进入高校，也深入了企业，在联络、联动、联谊方面取得了良好的效果[2]。
    第五，树典型，发挥先进人物的榜样作用。在少数民族流动人员中，有许多是遵纪守法、维护民族团结和社会稳定的，有的在少数民族群众中还具有一定的威望和声誉。请他们协助政府部门化解矛盾、平息事端，往往能起到事半功倍的效果。因此，各级有关部门要十分重视和团结他们，真心诚意地与他们交朋友，使他们在关键时刻，关键问题上发挥骨干和榜样的作用。要树立“用好一个典型，可以带动一片”、“表彰一个先进，可以影响一群人”的思想，对遵纪守法，维护民族团结和社会稳定的先进人物进行大力表彰和宣传，以发挥他们“领头羊”的作用。
    第六，建立联席会议制度。近几年来，一些城市在做好少数民族流动人口工作方面都进行了积极探索，积累了许多经验和办法，但还需要交流、补充和完善，对共性问题、个性问题和带有规律性的问题进行深入研究和探讨，寻求最佳的解决办法和工作模式。因此，建立联席会议制度，组织相关城市的有关部门和流出地的有关部门，每年召开一次城市民族工作联席会议，对于相互学习和借鉴，加强流出与流入两地的协同管理，进一步做好城市民族工作，是非常必要的。
    【参考文献】
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    [2]国家统计局人口统计司，国家民族事务委员会经济司. 中国民族人口资料(1990年人口普查数据)[M]. 北京：中国统计出版社，1994.
    [3]黄荣清，赵显人，等. 20世纪90年代中国各民族人口的变动[M]. 北京：民族出版社，2004.
    来源：《中南民族大学学报：人文社科版》

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