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笔者有幸主持了中国社会科学院2014～2015年间内蒙古城市化建设的国情调研重大课题。在深入内蒙城镇的调研期间，主要接触的有三类人，一类是学者，如朝戈金、恩和、海山等；另一类是当地的农牧民；还有一类是内蒙古自治区行政部门的政府官员。坦率地说，当地政府官员较难打交道，行政部门主管官员对科研工作者表现出不信任，除个性方面的原因之外，一般而言，当地一些政府官员担心我们这些与当地发展、政府业绩没有利害关系的“外来和尚把经念歪了”，于是不作为、不配合成为他们自保的方式。在与农牧民的沟通中我始终告诫自己，恪守“我的提问对谁有意义”这样一个作为人类学者的基本常识，承认实事求是的对象存在于他们的生活世界中。在与蒙古族学者的访谈中，笔者感受到了跨专业、跨文化那种“他山之石”的冲击力。譬如，围绕内蒙古城市化，内蒙古师范大学的海山教授2016年3月在与笔者的邮件沟通中有这样的讨论： 近几十年，内蒙古牧区的“城镇化”基本上是行政行为的产物。城镇化原本是产业发展的结果，而不是产业发展的原因。而内蒙古牧区的城镇化动力是以让牧民定牧、进城为目标，以接纳外来人口为目标，以城镇化为目标的城镇化，有产无业、有城无市的城镇化，有城市无产业的城市化，有产值无收入的城市化。如此的“城镇化”、“城市化”以及近年的“矿业兴旗”战略，创造了外来人口与城镇人口对草原生态环境毁灭性破坏的“产业”(包括强势人群抢占或租赁牧民草场超载过牧、滥采乱挖、搂草挖药、捕鸟猎物等)经营机制。其结果导致：草原生态恶化、牧民贫困加剧、国家补贴增加、官商获利。 海山教授作为出身于蒙古族的学者，对内蒙当地文化及其社会发展有着天然的情感。基于人文地理研究，对内蒙古开发过程中的人地关系有深厚的研究积累。在他的讨论中，呈现了内蒙古城镇化过程中遭遇的客观事实，同时也表达出本研究中深为疑惑的问题：其一，围绕内蒙古城市化建设看法的不同争议折射出一个有关立场的问题，即“谁的城市化”?为什么当地人不那么认同这种城市化?其二，海山教授指出“行政行为”在整个发展过程具有关键作用。后文讨论中使用的“政策行为”意思与此大致相同，特指在制定与实施政策过程中具体的行为方式，如针对中央政策的“实施细则”，其中也包括一些政策实施中的负面现象，“政策行为”在营造具体的政策环境上有良莠之分。下文将以内蒙古城镇化过程中实际的政策实施过程为例，讨论不适宜当地文化、自然生态的“政策行为”如何引致城市化发展的困境。 “经济＝社会”的发展理念 关于什么是城市化，不同的学科定义各有其侧重点。在学者、政策制定者的眼里，城市化可以用包括“经济城市化”、“人口城市化”、“产业结构城市化”、“基础设施城市化”、“地域城市化”、“社会城市化”六个子系统在内的“城市化指标体系”来表示，这六个子系统分别代表在城市化发展过程中，城市结构各个方面的不同变化： 经济城市化，包括一系列衡量经济发展水平方面的指标，如人均GDP、市区GDP(亿元)、工业总产值、城镇居民人均可支配收入(元)、非农业产值密度(元/M2)、社会固定资产投资额(万元)等。人口城市化，指城市人口、非农业人口所占比重，即人口从农村向城市聚集的过程。产业结构城市化主要衡量非农产业的发展状况，包括区域第二、三产业占GDP的比重，第二、三产业从业人口所占比重，以及非农业产值比重。基础设施城市化和地域城市化的指标主要与城市建设相关，如城市人均实有道路长度(m/人)，城市人均生活用水量(t/人)，城镇人均住宅面积(m[2])，城市公路运输线路长度，建成区绿化覆盖面积(hm[2])等。而社会城市化主要涉及城镇居民的社会生活，包括城镇居民消费支出，人均社会消费品零售总额(元/人)，社会保障、教育经费支出比重，万人拥有高校在校人数，万人拥有医院床位数等。 可以看出，不论是人均绿地面积、医院床位还是学校多少等等的计算，这里的城市化程度是以GDP的产出和付出为标准计算的。在这样的城市化指标体系下，以内蒙古为例，2013年全区实现生产总值16832.38亿元；第一、二、三产业对GDP的贡献率分别为4.2％、67.6％、27.7％。①从定量研究的结果来看，根据第一、二、三产业的产出与贡献率，及其对社会福利、公共服务方面的付出的多少，即GDP的产出和付出来计算，内蒙古整体城市化率在2013年已经超过50％。 根据这种计算方式，学者可以进一步将内蒙古全区划分出如图1所示的5类发展序列，并且据此构成制定下一轮发展战略的理论依据。该指标体系统一于全国关于“发展”的思维方式，以大数据为标准，以GDP衡量经济发展水平和社会关系的质量，认为经济问题解决了，其他问题就能迎刃而解。这种“经济=社会”的发展理念表现在两个领域：在国内，以GDP的产出量来衡量经济发展水平，以GDP的付出来计算社会发展质量；在海外，中国的海外国资企业有多少经济合作，解决了当地的多少需求，提高了多少就业等这些关于资本的分析模式成为衡量国际关系质量的指标。 在这个意义上，内蒙古的城市化并非个案。与中国其他省市出现的情况相同，GDP的产出与付出的背后其实是关于资本的计算。可以说，在“经济=社会”的发展理念中，资本量的大小是换算城市化发展能力和质量的唯一途径，资本即是GDP的核心。但问题是，看到内蒙古如此高的城市化率，人们应该高兴才对，可是我们在当地调研得知，学者、农牧民对内蒙古的发展状况有不同的看法，甚而出现了对城市化的批评和抗拒行为，严重时会发展成集体行动。 (责任编辑：admin) |