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摘要：黄岩岛不属南沙群岛争议范围，向来在中国的主权管辖之内，过去从未遇到过挑战。自1997年5 月菲律宾开始对黄岩岛提出主权要求以来，频繁地在黄岩岛周围海域进行活动，使黄岩岛成为继南沙群岛之后又一新的争议区。本文评析了近年来菲律宾在黄岩岛的活动，并对其挑起新争议的原因进行了分析。 关键词：黄岩岛；菲律宾；活动评析 黄岩岛，又称民主礁，位于北纬15° 08′ —15° 14′、东经117° 44′ —117° 48′，在中沙群岛东南约160 海里处，距离菲律宾吕宋岛西约130 海里，为一周长约46 公里的三角形大环礁，面积约150 平方公里。岛上有岩石数块，其中最大的一块称为“南岩”，高潮时露出水面约1.8 米，位于岛的东南端，靠近南岩北侧有一条水道通入泻湖，宽约370 米，深9—11 米。另有“北岩”及一些很少露出水面的珊瑚石，北岩高出海平面约1.5 米，位于岛的北侧。 黄岩岛不属于南沙群岛争端范围，向来在中国的主权管辖之内，过去从未遇到过挑战，一些国际专家也充分肯定了中国对黄岩岛的主权。然而，自 1997 年 5 月菲律宾开始对黄岩岛提出主权要求以来，频繁地在黄岩岛周围海域进行活动，使黄岩岛成为继南沙群岛之后又一新的争端区。 一、近年来菲律宾在黄岩岛的活动概述 菲律宾对黄岩岛提出主权要求仅是近几年来的事。在1997年之前，菲律宾从未对黄岩岛提出过任何领土要求，即使在1978 年由菲律宾国家地图与资源信息权威出版的地图，也没有把黄岩岛标为菲律宾领土[1]。直至1997 年5 月初，当时有一批中外无线电业余爱好者（由 2 位日本人、3 位美国人和 6 位中国人组成）计划到黄岩岛进行一次广播活动，由中国国家海洋局的两艘船只将他们载运到黄岩岛，而菲律宾的军用侦察机和海军炮舰却不时对他们进行骚扰。菲律宾把这些无线电业余爱好者的活动看成是一种预定的策略，认为是中国惯用的非军事方式——从石油勘探到科学考察队，来增强其主权要求，并悄悄试探其对手的弱点[2]。面对这种挑衅，中国船员无意与之对抗，在重申黄岩岛为中国领土之后，提前两天将这些无线电业余爱好者运离黄岩岛。然而，这些无线电业余爱好者万万没有想到，他们的活动竟然引起了中菲之间有关黄岩岛主权的争端。 5 月中旬，一伙菲律宾国会议员下了赌注，乘海军舰艇登上黄岩岛，并在岛上插上菲律宾国旗，在国旗下照相。这种蛮横的做法，当时曾一度引起菲律宾政府的关注，菲外交部认为，国会议员走得太远了。菲外交部发言人奥斯卡•瓦伦苏埃拉（Oscar Valenzuela）说：“在黄岩岛插旗不是菲政府批准的。”[3]总统拉莫斯（Fidel Ramos）也责备两位登上黄岩岛的国会议员说：“他们到那里只是停泊而已，他们当然不是外交政策的执行者。”菲国家安全顾问阿尔蒙特（Jose Almonte）将军进一步说，这次旅行是不合适的，因为中菲正在举行谈判。登上黄岩岛的人员之一，菲众议员阿布兰（Roque Ablan）也请求菲国防部停止发布可能损害中菲关系的声明[4]。但是过不了几天，即 5 月20日，菲律宾一艘巡逻艇在距离黄岩岛大约11 公里处拘捕了21 位中国渔民，并扣留了他们的渔船。5 月底，总统拉莫斯公然声称：“菲律宾有勘探和开发黄岩岛资源的主权，它是在菲律宾的专属经济区之内。”[5]这意味着，菲律宾已正式对黄岩岛提出主权要求。 1997 年6 月5 日，菲律宾外交部长西亚松（Domimgo Siazon）在菲众议院外交与国防委员会的一次公开听证会上，发表了有关黄岩岛的声明说：“我们坚持黄岩岛是我们领土的一部分”，因为菲律宾宪法第一条称，国家领土由菲律宾群岛、群岛内的所有岛屿和水域，以及菲律宾已拥有主权和管辖权的所有领土组成。他进一步说：“菲律宾已对黄岩岛及其周围水域行使主权和有效的管辖权，菲律宾渔民已将此地区作为他们传统的渔区和天气恶劣时的庇护所。菲律宾通过菲律宾大学和环境与自然资源部一直从事着海洋学、岛礁结构和其他海洋科学的研究。黄岩岛长期被国防当局当作一个冲击区，菲律宾已在岛上建立一座灯塔，并长期在此地区执行反走私和非法捕鱼。”最后他声称：“黄岩岛一直属于菲律宾政府管辖范围，其他方面从无提出过异议。”[6]西亚松的讲话显然是颠倒黑白。众所周知，黄岩岛自古以来就是中国的领土，一向是在中国政府的管辖之下，菲律宾突然提出所谓的“领土要求”，明显是对中国主权的侵犯。然而，正是西亚松的讲话，导致菲律宾加剧在黄岩岛周围海域的活动，使争端不断升级。 1999 年5 月23 日和7 月19 日，我国海南省琼海市潭门镇渔民分别驾驶琼—03091号和琼—03061 号渔船在黄岩岛海域进行正常捕捞作业时，遭到菲律宾海军巡逻艇追逐并被野蛮撞沉，渔民先后被菲方扣押了1 个多月。我方驻菲大使馆及时向菲方提出严正交涉，要求无条件放人与赔偿损失，而菲方却坚持是意外撞沉，不予以赔偿[7]。11 月2 日，一艘菲律宾炮艇又在黄岩岛海域追逐我国3 艘渔船，使之失去联络，不知去向，处境危险。我国大使馆强烈要求菲律宾政府立刻采取行动制止这种追逐，以确保我国渔民和渔船的安全返回，但菲方否认这是一种追逐行动[8]。2000 年1月6 日，菲律宾又故伎重演，一艘菲军舰在黄岩岛海域驱逐我国 6 艘渔船。我国外交部发言人朱邦造在 11日的记者招待会上，就此事发表评论说：“黄岩岛是中国领土。长期以来，中国渔民一直在黄岩岛附近从事正常的捕鱼作业，菲律宾方面的行径严重干扰了中国渔民的和平生产活动，我国对此予以强烈关注。”[9] 1月31 日，菲律宾军舰再次在黄岩岛海域驱逐两艘中国渔船，并开炮威胁。翌日，我国外交部发言人朱邦造即“要求菲律宾方面尊重中国的领土主权，尊重国际法的基本原则，恪守双方达成的谅解及共识，停止侵犯中国主权的非法行径，不要制造新的事端。”[10]菲律宾国防部长莫卡多（Orlando Mercado）也承认：“这似乎违反了一个常规命令，该命令要求不要发生任何被误解是挑衅的行动。”而菲海军司令弗兰礼斯中将却声称，开炮仅是要制造“声响效应”，以避免发生意外相撞[11]。3 月25 日，菲律宾海军又部署两艘炮舰，把因天气恶劣而在黄岩岛附近抛锚的 8艘中国渔船驱赶走[12]。 2001 年以来，菲律宾海军舰艇和空军飞机又不断加紧在黄岩岛海域进行巡逻。1 月15 日，当他们发现有 4 艘中国渔船在黄岩岛抛锚后，立即派出空军飞机和海军舰艇企图把中国渔船驱逐，甚至蛮横地登上中国渔船，没收渔民的捕获物。中方已就上述非法行为向菲方提出严正交涉，中国外交部发言人孙玉玺表示：“中国要求菲律宾切实尊重中国领土主权，恪守双方达成的共识，以维护南海地区稳定和中菲友好大局。”[13]3 月15日，菲律宾海军军舰再一次在黄岩岛附近对10 艘中国渔船登临检查，没收了一些捕鱼工具和渔获。菲副总统兼外交部长银虞那就此事召见了中国驻马尼拉大使王春贵，说什么“黄岩岛是菲律宾领土的一部分，菲律宾对这一地区行使主权和司法权。”要求中国恪守1995 年和去年5 月双方之间的联合声明[14]。对菲外长如此混淆是非的说法，中国外交部发言人朱邦造分别于17 日和19 日在回答记者提问时重申：“黄岩岛是中国固有领土。黄岩岛海域是中国渔民的传统渔场，对此中国有充分的历史和法理依据”，“黄岩岛从来不在菲律宾领土范围之内，界定菲领土的一系列条约都明确规定，菲领土范围的西部界限在东经118 度，而黄岩岛在此以西，系中国中沙群岛组成部分”，“中国渔民在黄岩岛海域作业是正当的，也是正常的，菲方无权对黄岩岛附近海域的中国渔船登临检查和采取措施，中方已就此向菲方提出交涉。”[15]但菲方却置若罔闻，进一步加强对黄岩岛海域的控制。据报道，菲新任总统已命令国家安全和政治发展小组制定长期措施，以保证对黄岩岛的声索。菲刚上任的国家安全顾问吴礼斯也承认：“亚罗约总统亦已责成刚上任之国防部长黎耶斯，确定永久常驻菲海军炮艇下黄岩岛，以驱赶非法猎渔者和非法采集海产者。”[16] 二、菲律宾对黄岩岛提出主权要求的原因分析 菲律宾迟至1997 年才突然对黄岩岛提出主权要求的原因，可能与《联合国海洋法公约》的生效有关。因《联合国海洋法公约》规定，岛屿同其他陆地领土一样，可拥有领海、毗连区、专属经济区和大陆架。这将使菲律宾从中获得很大的受益，于是菲律宾政府对之极其重视，据菲律宾外交部长托伦蒂诺（Tolentino）说，专属经济区是从群岛基线量起，它将使菲律宾较“条约界线”多增加了132 000 平方海里的海上空间。正是这些纯粹扩大的海区才使菲律宾政府决定于1982 年12 月10 日签署1982 年海洋法公约，并于1984 年5 月8 日批准它[17]。对于黄岩岛来说，按照海洋法公约规定：“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。”但是海洋法公约并没有对“岩礁”、“维持人类居住”和“本身的经济生活”的准确定义作进一步的规定，因此造成了各种不同的解释。如有人认为，黄岩岛明显是不能维持人类居住，只能有自己的领海区。但是，也有人认为，上述海洋法公约的规定模棱两可，像黄岩岛这样的小岛可以拥有自己的海区，包括专属经济区。当然，目前尚不能做出最后的结论，但如果黄岩岛可以有自己的专属经济区，这个专属经济区的面积将是54 000 平方海里，它必然与菲律宾吕宋岛声称的专属经济区重叠，从而产生了专属经济区的划界问题。因此，菲律宾则采取先下手为强的办法，突然对黄岩岛提出主权要求，以求扩大自己的专属经济区范围。 菲律宾对黄岩岛提出主权要求的另一原因，可能是为了黄岩岛周围海域的石油资源。能源供应一直是菲律宾政府所面临的严重问题，尽管已做了一些开发国内能源资源的努力，但据估计，所需石油的 95%仍是依靠进口。因此，石油价格在国内一直是一个敏感的政治问题。虽然菲律宾一直在进口石油，但不管是马科斯政府，还是阿基诺政府，都不敢把石油价格提高到市场水平以上，而只能采取控制消费和鼓励开发，或两者取其一，其原因全都是着重从政治上进行考虑。正因为能源供应的脆弱及其与政治挂上钩，故菲律宾政府一直渴望改善其石油生产，而南沙群岛周围海域又盛传可能蕴藏有丰富的石油资源，于是成为菲律宾政府关注的主要目标。据说早在 1976 年，菲律宾就邀请一些外国石油公司，其中包括莫比尔（Mobil）、埃克森（Exxon）、壳牌（Shell）和印第安纳标准石油公司（Standard Oil of Indiana），在卡拉延周围勘探近海石油资源；1979 年，一家菲律宾—瑞典国际财团和印第安纳标准石油公司在礼乐滩钻探，发现了油气冷凝物。虽然在此地区尚无做进一步的勘探，但菲律宾首次发现近海石油的巴拉望岛的尼多（Nido）仅距礼乐滩240 公里[18]。菲律宾期望在此地区开发出 1 亿桶石油，在他们看来，巴拉望周围海域已发现石油，而位于其附近的卡拉延也可能蕴藏有丰富的石油资源。1976 年6 月，在巴拉望尼多油田开辟后仅两个月，菲律宾就与一家瑞典石油公司合作开始在卡拉延钻探石油，尽管没有任何生产石油的报道，但是一位菲律宾高级军官洛文（Loven）在1992 年2 月访问卡拉延后声称，下一代此地区的冲突将在这里，“如果卡拉延有什么资源，我们就必须保卫它，国民为资源而战，这是历史事实”[19]。同样地，菲律宾也会想象黄岩岛周围海域可能蕴藏有丰富的石油资源，而不择手段地提出主权要求。 菲律宾对黄岩岛提出主权要求的再一原因，可能是为了重新启动其军队现代化计划。早在 1995 年，菲律宾为实现其军队现代化计划，就不失时机地在南沙群岛海域挑起美济礁事件，迫使菲律宾国会于1995 年2 月23 日批准 5 年拨款 500 亿比索（约 20 亿美元），用来实现军队现代化计划。当时一位名叫乔克•阿罗约（Joker Arroyo）的国会议员就在电视上说道，整个事件是保证通过军队现代化计划的一次战役。菲律宾部队总参谋长阿图罗•恩赖尔（Arturo Enrile）亦直言不讳地说：“有一种感觉，国会是因南沙群岛才批准这笔拨款，但我们并不感到问题会激化到发生公开的武装冲突。”[20]然而，经菲律宾国会批准的军队现代化计划后来却因亚洲金融危机，菲律宾比索大幅度贬值、国内通货膨胀等原因而被搁置。至2001 年，6 年已经过去了，而菲律宾海军仍存在两大问题不能解决：一个问题是缺钱。军队现代化计划虽然早在 1995 年就由菲律宾国会批准，但一直无法付诸实现，按计划需拨款3 310 亿比索，而实际仅在纸上批了54.84 亿比索，且不是由国会批的款，乃是政府出卖部分军营地皮所得的款项。至于规定国会于1997 年连续5 年每年拨款 100 亿比索以执行第一阶段军队现代化计划，亦因亚洲金融风暴爆发而未实行，以致于5 年拨款再次被拖延。另一个问题是菲律宾国内分离主义的活动尚未平息。自 1969 年以来，菲律宾政府为平息叛乱，耗去了大部分国防预算。如 1972 年至1996年，政府与摩洛民族解放阵线的战争，估计耗费了710 亿比索，尚不包括政府与菲共的战争耗费。由于军费预算不足，菲律宾海军从未以预算款购买过新的舰艇，即使是 1994年得到的两艘新舰，也是来自美菲军事援助计划，属美国援助的部分军备[21]。 鉴于上述情况，菲律宾军方决定重新启动被搁置6 年之久的军队现代化计划。据负责实施该计划的军方负责人克里斯里托•巴劳因透露，实现这项总耗资3 310 亿比索的军队现代化计划约需15 年时间。菲政府预算和管理部将向军方首批拨出54.84 亿比索的启动资金，此外，菲总统亚罗约还答应 2001 年再兑现 30 亿比索的军需预算。按巴劳因的说法，落实第一阶段的军队现代化计划，还需要国会在今后5 年内再拨款100 亿比索[22]。为了加快军队现代化计划的重新启动，菲政府故伎重演，重蹈 1995 年挑起美济礁事件的覆辙，一方面利用美国某些众议员发表煽动性的言词，如 2001 年2 月23 日，美国众议院访问团访问菲律宾时，众议员罗拉巴齐（Dana Rohrabacher）在接受记者采访时大放厥词，说什么“（美国）有必要改善（菲律宾）武装部队，好使共产党中国不会来盗取你们的油田及天然气”[23]。另一方面由新上任的国家安全顾问吴礼斯发表挑衅性的言论，他在马拉干鄢宫召开的国家安全 E 组内阁会议上说，“非军事安全问题”包括黄岩岛和南沙群岛，南中国海的这些地区是与中国对抗的核心。他明确指出：“这些问题在威胁着菲国家安全，但本质上不是军事的而又不能军事解决。”[24]这些做法的目的，无疑是想在黄岩岛问题上制造紧张局势。菲律宾外交部副部长描哈在2 月22 日晚举行的一次新闻发布会上，就公开宣称：南沙群岛问题是菲律宾安全方面的“一把匕首”，黄岩岛将成为菲中关系的导火线[25]。以这种办法来迫使菲国会重新启动军队现代化计划，正如 1995 年菲外交部长罗伯托•罗米洛（Roberto Romulo）所言：“无论如何，如果菲律宾国家安全不出现危险，这个问题就不会受到关注。”[26] 三、黄岩岛不是菲律宾领土的一部分 上面提到，菲律宾外交部长西亚松1997 年6 月5 日在菲众议院外交与国防委员会的一次公开听证会上，谈到黄岩岛的声明说：“我们坚持黄岩岛是我们领土的一部分”，“菲律宾已对黄岩岛及其周围海域行使主权和有效的管辖权”。无独有偶，2001 年3 月15 日，菲副总统兼外交部长银虞那就黄岩岛附近发现中国渔船一事召见中国驻马尼拉大使王春贵时，亦说什么“黄岩岛是菲律宾领土的一部分，它对这一地区行使主权和管辖权”。鉴于这些说法，黄岩岛是否属于菲律宾领土的一部分则成为值得关注的问题。 要说明这个问题，我们必须回顾一下前面谈过的有关菲律宾的国内立法。1935 年，菲律宾宪法第一条描述了菲律宾国家领土包括：根据1898 年12 月10 日美国和西班牙缔结的巴黎条约割让给美国的该条约第三条所述范围内的全部领土，连同1900 年11 月7日美国同西班牙在华盛顿缔结的条约及1930年1月2日美国和英国缔结的条约中所包括的岛屿，以及菲律宾群岛现政府行使管辖权的全部领土。这就是说，菲律宾国家领土的东边界限是在东经127°，西边界限是在东经118°，也就是所谓的“条约界限”，但黄岩岛却位于东经117°44′——117°48′，显然不在其范围之内，根本就不是菲律宾领土的一部分。 菲律宾后来又分别于1973 年和1987 年先后两次修订了宪法，其中1973 年宪法第一条有关国家领土的规定写道：“国家领土包括菲律宾群岛，包括所有的岛屿和水域，以及其他依历史权利或法律名份应属于菲律宾的所有领土，包括领海、领空、底土、岛屿礁层及其海底区域，菲国对此均有主权或管辖权。环绕、介于及连接群岛的各个岛屿间之水域，不管其宽度和大小面积，都构成菲律宾内水之一部分。”1987 年宪法第一条另写道：“国家领土包括菲律宾群岛以内的一切岛屿和水域，以及菲律宾拥有主权或管辖权的一切领土，由其陆上的、河中的和空中的领域构成，包括其领海、海床、底土、岛屿礁层和其他海底的区域。群岛四周之间和连接各岛的水域，不管其幅员如何，皆是菲律宾之内水的组成部分。”[27]这两个宪法有关菲律宾国家领土的规定大同小异，只是1987年宪法较1973 年宪法的规定少了“历史权利或法律名份”等字眼，而强调了“菲律宾拥有主权或管辖权的一切领土”。就以此而论，黄岩岛从来就不在菲律宾的主权或管辖权之内，它自古以来就是中国的领土，中国政府一直对之行使主权和管辖权，它根本就不是菲律宾领土的一部分。 菲律宾再于1978 年6 月11 日颁布第1599 号总统法令，规定其专属经济区应从测算领海基线量起，向外扩展至200 海里的距离。他们认为，黄岩岛位于马尼拉西北，距离苏比克湾约135 海里，是在其200 海里专属经济区内，属他们的主权范围。这种说法显然是违反了国际法和《联合国海洋法公约》的规定，根据国际法，领土主权是海洋管辖权的基础，海洋管辖权是从领土主权派生出来的。这是现代海洋法最基本的原则，用国际法院的话说，即“陆地支配海洋”（the land dominates the sea），也就是说，沿海国主张海洋管辖权的基础是本国的领土主权，一个国家只能先有陆地领土，才能享有对海域及其底土的权利，不能因某一陆地领土在自己国家主张的海洋管辖权范围内而要求改变其原来的主权归属[28]。菲律宾仅看到黄岩岛与吕宋岛的距离在200 海里以内，而没有考虑到黄岩岛的主权向来属于中国，按照前面谈过的《联合国海洋法公约》有关岛屿的规定，黄岩岛同其他陆地领土一样可拥有自己的海区，如果不能拥有200 海里的专属经济区，起码也可以拥有自己的领海和毗连区。因此，黄岩岛与吕宋岛之间就存在有海域划界问题，应按照海洋法公约中有关海岸相向或相邻国家间海域界限划定的规定进行公平的解决。记得在1995 年美济礁事件时，菲律宾当局频频指责中国占领美济礁是对菲律宾专属经济区的严重侵犯，美国华盛顿特区国际边界顾问丹尼尔•兹瑞克（D. J. Dzurek）对此评论说：“菲律宾单方面声称的专属经济区，忽视了南沙群岛本身亦有建立专属经济区的可能，海域管辖权是由陆地领土主权派生出来，反之则不行。假如菲律宾对南沙群岛没有主权，那末美济礁就可能是在马尼拉专属经济区的管辖之外，菲律宾声称侵犯其专属经济区可能是想把管辖海域搞混，以获得国际上对其虚弱的主权声称的支持。”[29]兹瑞克的这番评论，同样适用于黄岩岛。正因为黄岩岛与吕宋岛之间存在有海域划界问题，故1997 年中旬，菲律宾奥隆阿波市法院的法官埃利奥多罗•乌比亚达斯（Eliodoro Ubiadas）驳回了菲律宾政府对21 位中国渔民非法入境的指控，这些渔民是1997 年5 月被菲律宾海军以“非法进入黄岩岛附近的菲律宾领土”的罪名逮捕的。这位法官说，渔民被逮捕的地区尚未确定为“属菲律宾的专属经济区”[30]。 为了不使黄岩岛的紧张局势影响到中菲两国的友好关系，两国领导人都采取了一些缓解措施。2001 年3 月29 日，菲律宾总统亚罗约派出特使杨应琳访问中国，杨应琳在会见中国总理朱镕基时，曾谈到南海问题，两国领导人就如何处理双方存在的分歧达成重要共识，希望双方都能从中菲友好关系的大局出发，通过协商探讨解决分歧的途径，而不要采取使事态复杂化和扩大化的行动。杨应琳还强调，菲将遵守做出的承诺，以和平方式，通过对话与协商解决南海地区问题上存在的分歧[31]。4 月3 日，菲中关于在南海建立信任措施专家工作小组第三次会议在马尼拉召开，会议由中国外交部亚洲司司长傅莹和菲律宾外交部助理兼亚太司司长威利•牙亚共同主持。双方回顾了南海形势，并就黄岩岛有关事态交换了意见，同意不应在这一地区采取任何可能使事态扩大和复杂化的行动。双方认识到两国就探讨南海合作方式所建立的双边磋商机制是富有成效的，双方还确认了关于建立信任措施的 10 点谅解与共识。会后发表的联合声明说，双方认为中菲发展友好合作符合两国人民的根本利益，同意将继续致力于不让有关分歧影响两国关系发展的大局[32]。至此，近年来由于菲律宾在黄岩岛的频繁活动而造成的紧张局势暂告一段落，相信今后两国将遵循2000 年5 月16 日在北京签署的《中菲关于21 世纪双边合作框架的联合声明》，致力于维护南海的和平与稳定，根据公认的国际法原则，包括1982 年《联合国海洋法公约》，通过双边友好协商和谈判，促进争议的和平解决。 参考文献： [1]Zou Keyuan , Scarborough Reef : A New Flashpoint in Sino--Philippine Relation ?[Z] IBRU Boundary and Security Bulletin , vol.7 , no.2 , Summer 1999 , p.74 . 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