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摘要：清末新政实施之前，黑龙江的行政制度与关内各省不同，实行军政统治，以将军为最高行政长官，统辖满汉旗民的一切民政事务，直到清末因多种因素使然，才逐渐形成行政设治规模，为民初的行政管理体制向近代化转变奠定了基础。同时也促进了黑龙江的土地开发，增加了财政收入；巩固了边疆，改变了昔日土旷人稀的虚边局面；缩小了与内地各省的差距，加速了清末黑龙江地区的社会变迁。 关键词：黑龙江；行政设治；社会变迁；清末 清末新政之前，黑龙江的行政制度迥异于关内各省，实行军政统治，以将军为最高行政长官，统辖满汉旗民一切事宜，直至清末才逐渐形成行政设治规模，改军政统治为民政统治。 清末黑龙江行政设治的演变是由多种因素促成的。 首先，来自沙俄的威胁。鸦片战争以后，沙皇俄国采用军事恫吓与外交威逼双管齐下策略，迫使清政府先后签定《中俄瑷珲条约》和《中俄北京条约》，割去了中国东北约100万平公里的土地。此后俄国不断蚕食我国边疆，筑乌苏里江铁路复线，迁民至十数万，并沿边建筑兵屯，修通道路，大有日进无疆之势，而黑龙江沿边地区“自呼伦贝尔西境起，越瑷珲而达兴东处处与俄接壤，彼则居民栉比，屯堡相望，我则野甸荒凉，人烟绝迹。”[1]光绪二十六年(1900年)，沙俄以义和团运动为口实，悍然出兵占领东北，妄想实现其梦寐以求的“黄俄罗斯”计划。在黑龙江制造了骇人听闻的“血洗江东六十四屯”和“海兰泡惨案”，沙俄军队所到之处，烧杀淫掠，致使黑龙江以北、乌苏里江以东地方数十万华人，“存者十无二三”。面对侵略，清王朝不仅防御无力，而且为了镇压人民斗争，大量抽调黑龙江兵力，造成边防空虚，“各路无防，既无粮而兵又少”的局面。如1900年8月俄军进攻齐齐哈尔，因黑龙江沿边无重兵雄城为镇，无利炮坚船为守，黑龙江省兵饷两空，致使齐齐哈尔失守。日俄战争后，东北划分为南满和北满，北满成为俄国的势力范围。沙俄“视我国界空虚辽阔，阒其无人，危殆之形迫在眉睫。”[2]在这种形势下，舍移民实边别无良策，因此内外群臣纷纷条陈，“多以移民实塞为言”。因为移民实边既可乘机开辟荒地，救济难民而辟利源，又可杜外敌觊觎之心，实际上作自卫防御，此诚一举两得。于是，清政府被迫放弃封禁政策，实行移民实边，江省的沿边行政设治遂提上了日程。 其次，封禁政策的破产。清政府为保护“龙兴之地”对东北实行了封禁政策，但是由于山东、直隶等地农民每遇荒歉，饥寒交迫，遂不顾禁令，纷纷出关，致使封禁政策大打折扣。尤其咸同以后，封禁政策更是有名无实。因为从道光三年(1823年)到宣统三年(1911年)，各种自然灾害波及直鲁豫三省区7400多县次，直鲁两省区67万多个村次，[3]而同时关内土地兼并和封建剥削加重，连年战争，复蒙匪患，致使民不聊生，为了生存纷纷涌入地广人稀的东北地区。大量人口涌入，致使封禁地区陷入混乱，“抢劫重案，层见垒出”。[4]另外，东北地区的财政经费，主要靠政府拨款，咸丰初年军兴之后，国库空虚，无力支持东北，遂改为各省调拨。然拨至三省者十不及一，几乎年年催饷，年年拖欠。据载“江省自咸丰四年起，至同治七年(1868年)止，历年积欠俸饷银一百二十万六千九百余两，而至光绪五年时各省欠解银二百三十余万两，揆之(东)三省，积欠惟黑龙江最多”。[5]基于此，东三省的封疆大吏纷纷请求开禁，以抒财乏。 咸丰十年(1860)，黑龙江将军特普钦几次上疏，强调黑龙江省地处极边，今昔情形已经不同，“前因招垦，恐为防务有碍，今因防务转不能不亟筹招垦”。针对私垦之民一时难以驱逐的情况，他明确提出:“与其拘泥照前封禁，致有用之地抛弃如遗，而仍不免于偷种，莫若据实陈明招民试种，得一分租钱，即可一分度支，且旷地既有居民，防俄人窥视，并可籍资抵御，亦免临时周章”。[6]因此，清政府一方面痛感边疆危机和财政危机，另一方面感到妥善安置流民成为一大社会问题，且百年的封禁，收效不大，决定开禁放垦，以达到移民实边、抵御侵略和开荒济用，就地筹饷之目的。咸丰十年，黑龙江将军特普钦“为地方拮据并预防窥伺安置私垦人户起见”，“奏准出放呼兰所属闲荒”，“此为江省出放民荒之始”。[7] 自开禁后，特别是光绪三十年后因清政府采取鼓励移民实边措施，关内人口大量涌入江省，据统计光绪二十一年江省人口约40万人，到三十四年增至约1489000人，到宣统三年又增至约206万余人，[8]江省耕地面积到光绪末年达到250余垧，民愈聚愈众，地愈垦愈多。 人口的急剧增长和土地的大量开垦，引起许多社会问题，冲击着陈旧的行政管理体制。“夫江省僻处极边，国家向输无数之金银，以养此殴脱之地，今则榛莽渐辟，岁将有百万经常之入款，非设官不足以言抚绥，边地空虚。非练兵不足以资扼守”。[9]因此只有因地制宜，设官分治，才能实行有效的管理。 再次，吏治混乱，阶级矛盾激化。伴随汉族垦民的大量迁入，黑龙江地区形成许多村屯聚落；随着农业的发展，又兴起了手工业、商业，户籍、税收管理需要加强。同时，旗民之间田地婚姻纠纷、命盗案件也随之出现，而旗民分治，造成管理混乱；旗署官员行政素质低下，“但习骑射，不谙吏治，且不通汉文，悉恁委笔帖式、司达等任意轩轾”，“吏治之坏，固在地方官，旗界各官积习尤甚”。[10]致使民怨沸腾，铤而走险。以此为背景，清政府不得不阶段性改革地方行政体制，增设民政管理机构。 江省是东三省中开发较迟、设治起步较晚的地区。同治元年于呼兰境设巴彦苏苏理事同知，这是黑龙江设郡县之始。江省大规模的设治是在清末东三省官制改革和行省建制时期。光绪三十一年，清政府率先裁撤了齐齐哈尔、呼兰、通肯、布特哈副都统，三十四年又裁撤了墨尔根、呼伦贝尔、瑷珲副都统，增设兴东道及一些府、厅、县。从此，在江省基本废除了旗民两重制，从根本上改变了旧的行政管理体制，使全省在短期内由八旗军府制一变为民政管理体制，跨入行省行列。到清亡时江省共设3道、7府、6厅、1州、7县。 江省由于地处极边，受气候、治安、交通等因素影响，人口涌入及土地开发也是由南向北、由内而外逐渐展开的，设治也是这样，先在人烟辐辏的呼兰平原设呼兰厅，后又增设绥化厅，继之升格为呼兰府、绥化府。而瑷珲、兴东道、呼伦贝尔三处，由于地处边境，虽然实行奖励优惠政策，但垦民很少，设治较晚。 综上所述，江省设治在时间上和空间上都有其独特性，而从设治目的看，主要从抚民开垦、实边为出发点，达到安置垦户、垦地筹饷、移民实边之功效。 第一，抚民开垦之目的。清政府被迫开禁后，江省西部地区以呼兰为中心，通肯(海伦)、克音(绥化)、柞树冈(青冈)等处开放后，“内地民人之来屯垦于斯者襁属不绝”，[11]民人数量骤增，为了便于管理、增加财政收入，同治六年分呼兰城东北境设呼兰厅，治巴彦苏苏(今巴彦县)，包括今绥化、庆安、木兰诸县。但随人口渐趋增多，开发地区的扩大，难于控制，原有设治鞭长莫及，遂又增设和升格一些管理机构，如绥化厅就是在呼兰厅的基础上分划出来的。史载:“呼兰地方，人烟辐辏，良莠难齐，近年以来盗贼不靖，虽以官军剿办，终未尽绝根株，推其原故，盖因地方辽阔，亲民官少，教化难周，若不因地制宜，添官分理，何以臻长治久安而享久安?”[12]于是有绥化厅之设，并在余庆街、呼兰城添设分防经历，光绪三十年升为府，改余庆街分防经历为余庆县。同年，呼兰厅理事同知由巴彦苏苏移治呼兰城，升为府，以旧治巴彦苏苏改为巴彦州，以府东大小木兰设木兰县，府西双庙子设兰西县，并隶府属。这样，通过设治，加强了对呼兰地区的民事管辖。 在东三省行省改制背景下，江省于光绪三十四年在裁撤墨尔根、瑷珲、呼伦贝尔副都统基础上，设治出现高潮，于墨尔根设嫩江府，瑷珲城设瑷珲直隶厅，直隶于瑷珲道，呼伦贝尔城置呼伦直隶厅，设同知，直隶呼伦道，新设汤原县直隶于兴东道。同年升黑水厅为龙江府，升海伦直隶厅为海伦府。宣统二年于东布特哈置讷河直隶厅。这样，就迈出民政体制代替军政体制的重要一步。 江省的郭尔罗斯后旗、杜尔伯特旗放竣荒段后，由于该处为铁路所经，时有俄兵往来，加之地方寥阔，蒙民错居，华洋交涉既繁，伏莽潜滋愈甚，保护弹压，在在均关紧要。为图长治久安，光绪三十年于省城西南扎赉特旗游牧地新放蒙荒之莫勒红冈子地方置大赉直隶厅，设抚民通判。光绪三十二年于郭尔罗斯后旗荒地之肇州古城地方，置肇州直隶厅，设抚民同知，并于该段铁路迤东设分防经历一员，名为肇东经历，于杜尔伯特旗游牧荒地附近东清铁路安达车站置安达直隶厅，设抚民通判。肇州厅管理郭尔罗斯后旗东部垦地及该旗商民事务，肇东分防经历管理郭尔罗斯后旗东北部垦务及商务，隶于肇州厅，安达厅管理杜尔伯特旗东北部垦地及商务。由此，通过设治，蒙地管理体制由军府制转向郡县制。 第二，实边之目的。“惟保邦必先设治，建官及可兴氓”，而江省地处边境，黑龙江沿岸数千里皆与俄邻，“彼则屯守相望，我则草莱未辟，以无官，故无民，无民则形势隔绝，土地荒芜，外启他族侵越之谋，内为匪徒逋逃之薮，是增设郡县充实内力，则无控制之方”[13]，因此实边以添官设治为要。呼伦贝尔、瑷珲与俄接壤，形势扼要，遂设瑷珲兵备道、呼伦贝尔兵备道，分别驻瑷珲、呼伦贝尔，道员加参领衔。光绪三十二年移绥化城的绥兰海道驻内兴安岭迤东更名为兴东道，兼营务、垦务、木植、矿产。为了便于具体管理，在此区域新设了一些府厅州县，如三十四年设瑷珲直隶厅、呼伦直隶厅，于满州里设胪滨府。这样，完成了沿边的设治需要，对巩固边防、实边都有重要作用。宣统元年奏准的《黑龙江设治章程》，对江省设治作了具体规定，使行政设治达到有法可依，有章可循。 到清亡前，江省的行政设治已成规模，为民初的行政管理体制向近代化转变奠定基础，影响是深远的。 设治促进了土地开发，增加了财政收入。江省原有耕地面积少，至宣统三年达到250余万垧，形成一个新兴的农业耕作区，同时增加了财源。主要有三:一为荒价，江省从咸丰年开始放荒收价，至光绪末年，荒价成为主要的财政收入，光绪三十年至三十四年，荒价银收入多达600余万两，所以程德全提出“江省刻间进款，实以荒价为大宗”[14]。二是增租，江省征收租赋较晚，但开放后，因升科地倍增，田赋也愈来愈成为名副其实的财政来源之一。三为增税，到光绪末年税收已经发展成为财政主要来源之一，征税数量和种类增多，据不完全统计，光绪三十四年江省征税银3万余两，钱344万余吊。另外江省的财政收入由光绪三十二年的近百万两，到宣统三年猛增至540余万两，五年间增长了五倍，缓解了江省的财政危机。农业的发展，带动了畜牧业、手工业、商业，并在招民垦荒、移民实边、铁路及港口兴建过程中形成了一批新的城镇。 设治有利于巩固边疆，改变昔日土旷人稀的虚边局面。特别是在江省沿边设治后，因政府提供奖励优惠政策，移民陆续增多，土地也渐渐得到开发，昔日边荒渐臻蕃蔗，曾万里荆榛之地而为千仓稼穑之图，且村落有致与俄境成对峙。因此随着汉族移民的大量增加，沙俄侵略扩张企图得到遏制。帝俄将军库鲁巴特金曾说过:“俄国所最惧者，为中国之移民于蒙古北境，盖沿西伯利亚之国境，去平和而稀薄之游牧民，而代以反俄之中国人，实为危险。”[15]所以人口的增多，增加了兵力的来源，加强了防御力量，如瑷珲兵备道和呼伦贝尔兵备道的设治，起到固地置治、安民固国的实边作用。 行政设治为清末民初向近代管理体制过渡创造了条件。江省经过半个世纪的行政设治，彻底改变军政管理体制而为适应时代的民政管理体制，如对七城副都统的裁撤就是对军政管理体制的否定，用府、厅、州、县取代了旗署。且黑龙江设治章程规定:“凡设治的地方，所有关涉旗蒙与民人生计等，悉由该管地方官直接审理。旗员、蒙员均照定例不准干预。”这样有利于清除积弊，以专责成，八旗组织的管理形式基本被废弃，设立民政官员专门管理地方行政事务，以清除腐朽的八旗制度带来的弊病。副都统等官陆续裁撤后，改设兵备道员，以重民治。另外，废除旗民分治的政策，取消旗人的部分特权，满汉界线日益泯灭，促进了民族融合。吏治混乱也有一定程度的遏制，使以前满汉各官政令歧出，遇事抵牾的情况得到缓解，加强了政府对地方的控制。 清末江省行政设治已成规模，促进了江省行政管理制度向近代化转变，为民初的行政设治奠定基础，这是必须肯定的。但由于事属草创，在复杂的国内外环境中，行政设治难求尽善尽美，政治上许多积弊难除，许多革新措施实际上处于兴而不办的状况，但成就是主要的，毕竟使江省迈入行省行列，缩小了与内地各省的差距，加速了清末黑龙江地区的社会变迁。 参考文献：[1]东三省政略[M].卷8，财政，附黑龙江垦务，吉林文史出版社， 1989， 1262. [2]东三省政略[M].边务，述要2～3. [3]李德滨，石方.黑龙江移民概要[M].黑龙江人民出版社， 1987， 39. [4]清文宗实录[E].卷4. [5]孙占文.黑龙江省史探索[M].黑龙江人民出版社， 1983， 247. [6] [7]黑龙江志稿[M].卷8.台北文海出版社， 1965， 13， 14～15. [8]郭燕顺.沙俄辽东地区与中国东北农业[J].学术研究丛刊， 1982， (3). [9]东三省政略[M].卷7，财政.黑龙江. [10]光绪朝东华录(一) [M].中华书局， 1984， 158. [11]呼兰府志[M].卷2，台北成文出版社影印本， 54. [12] [13]黑龙江设治(上) [M].黑龙江档案馆， 1985， 27， 56. [14]赐福楼启事(二) [E].民国铅印本， 13. [15]东三省实况[E].上海中华书局， 1929， 24. (责任编辑：admin) |