对于参战案的探讨，以往较多集中于府院之争、派系之争、南北之争上，对参战一事颇多贬斥。从外交史的角度来进一步探讨这一问题，实有必要。欧战爆发之初，北京政府宣布中立。这一政策看似稳妥，但在当时中国所处的特殊境况下却蕴藏着危机。虽曾有人提出对德采取积极进取政策的建议，惜未被采纳。1915年末，北京政府暗中与协约国有接洽之举，但在日本的反对下退缩。1917年，转机出现。围绕着中国是继续保持中立还是对德绝交宣战，外交家、政治家、军事将领及社会各界都卷入了争论。总体而言，主张对德绝交的力量超过了主张中立的力量。北京政府不仅希望通过参战获得战后处分权这一远期利益，还希望获得延付庚款、提高关税等现实利益。以参战为筹码，北京政府与协约国列强展开了并不轻松的谈判。中方的要求获得了部分的满足。可以认为，参加欧战标志着中国外交政策从消极到积极的一个重大转变，北京政府后期的积极外交可说由此而发端。
对于这一点，人们大概不会有多大异议：尽管中国在巴黎和会上遭遇了重大挫折，但巴黎和会作为近代中国外交奋起的一个重要转折点仍无可置疑，具有抗争精神的中国新型外交家由此而登上了中国外交的中心舞台，北京政府后期的积极外交可说由此而拉开了序幕。但是，对于造成中国得以参加巴黎和会的基础条件，即中国决定对德绝交宣战一事，以往的研究仍显薄弱。对于参战案的探讨，以往较多集中于府院之争、派系之争、南北之争上，因而对参战一事颇多贬斥。对于中国应付欧战策略、参战构想在政策层面的论争以及为实现参战利益而与协约国展开的先期交涉尚缺少深入研究，参战一事在近代中国外交战略演变上所具有的转折含义便也为人们所忽视。无疑，在参战问题上，对内政的考虑曾大大影响了对外交的考虑，尤其是在后期。但是，完全从内政的角度来研究参战问题，将其视为派系斗争的结果，是不全面的，也是不准确的。本文试图从外交史的角度来研究这一问题，不论赞成或反对者在内政问题上持何种主张，而主要从参战是否有利于中国国家利益（尽管这种利益会与某一派系的利益有局部重合，或会为某一派系所利用）的角度来重新认识这一问题。（注：对于参战问题，20世纪90年代以来大陆已出现若干比较客观的评价。如杨德才《段祺瑞与中国参战新探》（《学术月刊》1993年第4期）、刘振岚《梁启超与第一次世界大战期间的参战问题》（《首都师范大学学报》1999年第6期）、陈剑敏《段祺瑞力主中国参加一战缘由新探》（《安徽史学》2001年第4期）及《梁士诒策划中国参加第一次世界大战始末》（《河北学刊》2002年第11期）等文，皆从某一方面肯定参战是于中国有利的举措。但有关论述仍存在零散与不完善之处，学术界也远未就此形成共识。也有人坚持认为：“中日参战是被日美两国拉下水的。他们的目的都是为了损害中国的利益”（董继民、董俊霞《论一战与中国外交》，《山东师大学报》2000年第1期）。台湾学者对这一问题的研究较为平实，如黄嘉谟《中国对欧战的初步反应》、张水木《德国无限制潜艇政策与中国参加欧战之经纬》、李国祁《德国档案中有关中国参加第一次世界大战的几项记载》等（均载于中华文化复兴运动推行委员会主编《中国近代现代史论集》第23编，“民初外交”，台北，台湾商务印书馆1986年版）。欧美学界有关一战的著述甚多，但对中国参战之事予以注意者甚少，或被忽略不提，或以数句一笔带过。能够引起少数学者注意的，只是中国派遣到欧洲的劳工。本文试图在以往研究的基础上对中国参战构想的演变展开探讨，并侧重对以往注意不够的问题加以讨论。）
一
1914年夏，当欧洲展开一场空前的世界大战之时，积贫积弱的中国仍处在困境之中。刚刚成立数年的中华民国并不能摆脱晚清所遗留的外交格局，对于世界大势，它仍处于无足轻重的地位。而近代以来，中国有关战争的经历，一次次的挫折和一次次的丧权，使中国人对战争有一种潜在的恐惧感，避之犹恐不及。因此，无论是以中国的处境、实力还是以历史的经验来说，对这场发生在遥远的欧陆的战争采取中立立场似乎是理所当然的。
1914年8月6日，袁世凯颁布大总统令，宣布“对于此次欧洲各国战事，决意严守中立”（注：《大总统袁世凯关于严守中立令》（1914年8月6日），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第3辑，“外交卷”，江苏古籍出版社1991年版，第383页。）。北京政府这一中立宣告看起来是一项稳妥的合乎时宜的对策，其实不然。在正常情况下，这一对策不应引起争议，然而，当时中国的处境颇为特殊。一是欧战双方在中国皆有租界和租借地，皆有一定规模的驻军；二是有强邻在伺，而这个强邻与交战国英国又订有同盟，它很可能借此而卷入战争，在中国的领土上作战。因此，可以说，这场看似遥远的战争离中国其实并不遥远。
为防止出现中国所不愿看到的任由别国在中国领土上作战的被动局面，曾有人提出较为积极的主张。在北京政府宣告中立之前，原国务院秘书长张国淦便曾向陆军总长段祺瑞提议，中国应对德宣战，“因为青岛问题，日本倘借口英日同盟先我而为之，则极难于应付，而且日后纠葛更多”。他主张，最好能促使德国自动交还青岛，这样日本便没有出兵的借口。如不成，则对德宣战，“不使在中国的土地上，我守中立，彼来用兵”。可惜，这一主张未能引起人们足够的重视。尽管段祺瑞表示他也赞成宣战的主张，但当时绝大多数军政要人都不赞成主动卷入。（注：许田（即张国淦）：《对德奥宣战》，中国科学院历史研究所第三所编：《近代史资料》总2号，科学出版社1954年版，第51页。）
北京政府希望以中立之身而不使欧洲战火烧到中国。因此，北京政府竭力强调自己的中立国权力。8月6日，北京政府在发布中立令的同时公布了《中华民国局外中立条规》24条。该条规规定：“各交战国在中国领土、领海内，不得有占据及交战行为”；“各交战国之军队、军械及辎重品，均不得由中国领土、领海经过。其有违背前项规定者，应听中国官员卸去武装”；“各交战国之军舰及附属各舰，在中国领海内不应停泊之口岸，经中国官员知照而不开行者，中国得令其卸去武装，所有船员一并扣留”。（注：《中华民国局外中立条规》（1914年8月6日），《中华民国史档案资料汇编》第3辑，“外交卷”，第380页。）这一规定完全符合国际法中有关中立国权力的原则，如果各方行事皆尊重国际法原则，中国的主权是应该得到保护的。
北京政府明白，仅仅依据国际法及自己颁布的局外中立条规，实不足以保护中国的主权。在这强权的世界，如不能得到列强的认同，是什么事情也办不了的。此时，有人献计四策：“一与美国握手，要求各国承认凡中国之租借地均不作交战地；一与美国或英国密商，予以特别利益，使维持东亚平和；一与日本密商，亦同英国办法；一与德国密商，请其相机将胶州湾交还中国，如美国可以依托，并可密托美国劝其实行。”献计者担心，日本有意加入战争，攻取胶州湾，“胶州湾一落入日人之手，则与满洲势成犄角，实足以夹击京师而制中国之死命”。（注：《寿荣拟呈袁世凯中国在欧战中对英、美、日、德之办法及理由书》（1914年8月），陈瑞芳、王会娟编：《天津市历史博物馆藏北洋军阀史料·袁世凯卷》第2册，天津古籍出版社1996年版，第1015-1021页。）
企图力保中立的北京政府提出了限制战区的设想，希望将战争限制在欧洲地区。中国首先向美国和日本政府提出了这一设想，希望由此时仍在战圈之外的中美日三国共同向欧战双方提议，不将战区扩及远东。北京外交部希望美、日政府出面“主张限制战区，保全东方。劝告交战各国，勿及远东”（注：《外交部致陆宗舆电》（1914年8月6日），王芸生：《六十年来中国与日本》第6卷，生活·读书·新知三联书店1980年版，第39页。）。欧战双方虽在中国都有少量兵力，但由于中国远离欧洲战场之外，对欧洲战场的胜负不会产生重大影响，故限制战区的想法，得到了英德等国的赞同。按理说，欧战双方既有此意愿，远东战事似可消弭。然而，这一构想遭到了非欧洲国家日本的反对。
8月8日，日本首相大隈重信对中国驻日公使陆宗舆表示，以空言提议限制战区，不会有什么效力，各国大战在即，自会视战机而定，“德虽与日不表敌意，青岛舰队难免与英法冲突。日以英国同盟关系，如东方有战，日本不能中立。总须东方德舰灭尽，海面方告太平”，表现了要在远东地区展开战事的跃跃欲试的心态。日本政府还对中国先与美国商量提出限制战区设想的做法表示不满。8月10日，日本驻华临时代理公使小幡酉吉到北京外交部诘难此事。小幡质问：“此等关系东方重大事件，中国何径向美邦提议？”（注：《陆宗舆致外交部电》（1914年8月8日）、《外交部致陆宗舆电》（1914年8月10日），《六十年来中国与日本》第6卷，第40页。）由于日本的反对，北京政府不得不放弃了正式提出限制战区建议的设想。作为中立国，中国当然有权阻止欧战双方在自己的领土上交战。但在弱肉强食的世界中，身为弱国，中国求中立自保竟不可得。
面对日本将要进入中国作战，又有人提出了中国应主动先走一步的建议，主张中国先行对德下手，直接解除德国在华军队的武装，收回胶州湾租借地及德国在华权益，以免日本觊觎。曾任袁世凯总统府秘书长多年、时任税务督办的梁士诒向袁建议，在日本尚未出兵之时，中国应迅速就青岛问题与英国取得谅解。他建议对德国采取刚柔并施的两手，一面与德使进行磋商，一面派兵包围青岛，逼迫德国交还，“迅雷不及掩耳，使日本无所措手。青岛若下，日本又以何说进兵！此不特防日本之侵略，且以杜将来之后患”。但袁世凯认为，先行下手夺取青岛，于情于势虽不无道理，但中国已经宣布中立，现在又推翻前议而出兵，外交上将会引起纠纷。袁世凯还担心这样做引起日本的疑忌。因此，袁认为“此着似可行而不可行也”。梁又进言，“德奥以小敌大，战之结果必难幸胜”，中国“正不妨明白对德绝交宣战，将来于和议中取得地位，于国家前途，深有裨补”。（注：凤冈及门弟子编：《三水梁燕孙先生年谱》上册，1946年印行，第195-196页。）但袁世凯终未接受这一采取积极行动的建议。
北京政府的优柔寡断，使自己丧失了一个可以占得先机的机会。此后的结果众所周知，日本出兵山东，不仅夺取了德国在中国的租借地和其他权益，且其驻军地域远较德国为大，所获权益范围也远超德国。不仅如此，次年，日本又迫使北京政府签订了以“二十一条”为基础的《民四条约》。其大批军队驻扎中国，无疑是迫使袁世凯政府屈服的一个重要因素。
尽管日本军队在对德宣战时声称，胶州湾将在战后由日本转交给中国，但是，人们明白，要从日本手里真正拿回胶州湾，并不是一件轻而易举的事。此后，如何收回胶州湾一直是北京政府反复思量的一个问题。使中国有资格参加战后的和会，从而获得声明自己的主张及维护国家权利的机会便是主要的考虑之一。
作为中立国，中国有没有资格参加战后和会，是人们首先要关注的一个问题。对此，日本的立场是明确的。1914年11月中旬，日本外相加藤高明在谈及青岛问题及战后和会时声称：“至于和平会议，中国非交战国，无列席之资格。”（注：《收驻日本陆公使函》（1914年11月30日），中研院近代史研究所编：《中日关系史料·欧战与山东问题》下册，台北，中研院近代史研究所1974年版，第515页。）1915年1月13日，外交部秘书王廷璋与俄国驻华公使库朋斯齐讨论战后和会问题。俄使认为，将来反对中国参加和平会议的，只会有日本一国而已，其他国家没有不赞成中国参加和会的理由。但俄使也表示：“既非交战国，则仅能与闻关于其国有关系之问题，不能完全与会，此敢断言。”（注：《王秘书赴俄馆问答》，《中日关系史料·欧战与山东问题》下册，第660页。）这些言论对北京政府考虑中国在战后的地位不能不产生相当的影响。
北京外交部对和会问题自是非常重视，力求找出解决办法。外交部深知，收回青岛的交涉“既无由中日两国单独办理之理，只有待欧洲和议大会解决，为惟一公平之办法。但恐吾国之利，或为他国所不利，不免有从中阻挠之事。如日本当局及报纸，均已宣言，吾中国无加入大会之资格，虽经中国报纸随时驳正，窃恐无其效力。此项大会，既为近百年来未有之盛举，吾国若不设法加入，不惟最近已发生之问题，难获适宜之解决，且恐将来东亚问题，将必更集中于东邻乎，而中国之国际地位，更不可问。”因此，北京外交部要求其所属官员，对于加入和平大会问题，“必须考究公法，广参成例，设法办到”。（注：《发驻巴西刘公使函》（1915年1月21日），《中日关系史料·欧战与山东问题》下册，第683页。）
一份题为《媾和大会论》的政策研究报告便体现了这一考究。该报告考察了1815年维也纳公会、1856年巴黎公会、1878年柏林公会三次和会的召开情况，将与会国家区分为“直接关系国”与“间接关系国”，指出这两者之间存在着相当大的区别。尽管间接关系国由参加战争国介绍也能出席和会，但“直接关系国通过共同协商，取得意见上的一致，容易通过，而间接关系诸国之意见，实行甚难”。间接关系国只得“倚赖直接关系诸国中之一国或数国，假其力以成事”。（注：《媾和大会论》（无日期），中国社会科学院近代史研究所特藏档案（以下简称“近代史所特档”），甲350-203，张国淦档案，《外交宣战案件》卷。）无疑，争取成为和会的直接关系国，对中国来说是一个有利的选择。
随着战争的进行，协约国方面开始出现希望中国加入协约国阵营的想法。1915年11月7日，英国公使朱尔典(John Jordan)与俄国公使库朋斯齐一同拜访梁士诒，提出愿意贷款给中国，帮助中国扩充兵工厂，而以中国向其提供军械出口为条件。俄使并表示：“如因中立生外交问题，英俄均可担任。”（注：此事有不同的说法，尚待进一步考证。有否认此事说，有英俄二使一同访梁说，也有俄使单独访梁说。不同说法分别见《三水粱燕孙先生年谱》上册，第288页；《中华民国史档案资料汇编》第3辑，“外交卷”，第392-393页。）
此事尚在接触之时，消息已由报界传出。国外报纸上还登出英俄法三国驻华公使劝中国加入协约国、中国提议帮英俄制造武器及驱逐在华德人的消息，并称此事由英国方面采取主动，希望以此抑制日本。这一消息引起日本极大注意。陆宗舆在11月23日致外交部电中称，对于中国加入协约国一事，“日政府正在郑重研求，朝野视为重大问题，纷陈议论，绝非简单更正手续所能了事”（注：《陆宗舆致外交部电》（1915年11月23日），《六十年来中国与日本》第7卷，第17页。）。日本驻华公使日置益也奉命就这一传说到中国外交部询问此事是否属实。面对日本的询问，北京政府表现畏缩。北京外交部后来答复说，经过调查，此事不实，英俄并未有所提议。中方承认，俄方确曾希望中方能向其提供军火，但中方以如此有碍中立为由而拒绝了。英国方面也否认有意拉中国加入协约国。伦敦方面声称，“非日本协力，英决不为”。英国驻日大使格林(C.Greene)也向日本外务省表示，“英国苟非先与日本协议，决无与中国为政治性质之协商”。（注：《陆宗舆致外交部电》（1915年11月27日），《六十年来中国与日本》第7卷，第18页。）
尽管当事双方皆否认此事，但中国与协约国方面就此曾进行过接触一事却是无疑的。据《三水梁燕孙先生年谱》记载，在秘密接触之事被媒体披露后，梁士诒向袁世凯报告了会晤英俄两使之事，并进言，察看欧洲战争情形，协约国必操胜算，“不如趁此际加入联盟，一方面借英、俄、法之力以脱日本监视之厄，一方面缓和各方，得收从容布置之效”。中国还与英方暗中达成了提供军械的约定。在1915年12月至次年1月间，中国向香港运去步枪24000余枝，山炮快炮若干门。（注：《三水梁燕孙先生年谱》上册，第289、290页。）后来，到1917年春讨论是否对德绝交时，梁士诒曾手书进言：“一千九百十五年十一月，余与英使馆所议中国加入战团之事，今时机已至（舍此时机再无第二次），我意以为中国不必候德国之答复，亦无须专随美国之行动。”（注：梁士诒：《主张加入欧洲战团便条》，陈奋主编：《梁士诒史料集》，中国文史出版社1991年版，第239页。）由此可知，1915年11月间的秘密接触确有其事。
对于这一秘密接触，北京政府后来也并不隐瞒。在战后向巴黎和会提出的要求废除1915年中日协定的说帖中，中方明确表示：“苟无日本之态度，则中国或在一九一四年八月间或最迟在一九一五年十一月间，早已与协约诸国联合向中欧各国作战矣。”（注：《废除一九一五年中日协定说帖》（1919年4月），中国社会科学院近代史研究所近代史资料编辑室主编：《秘笈录存》，中国社会科学出版社1984年版，第192页。）
由此可见，在1917年之前，北京政府内部希望能参与一战的想法便已存在，虽和者不众，且遇外力阻遏，未能实现，但参战之意仍不绝如缕，不时显现出来。
二
1917年1月31日，德国宣布恢复对协约国的无限制潜艇战，德美关系恶化。2月3日，美国宣布对德绝交，并希望其他中立国采取共同行动。美国驻华公使芮恩施(Paul S.Reinsch)为此展开了积极的外交活动，力劝中国追随美国采取行动。美国的这一举动，触动了抑制许久的有关中立或加入战争的话题，为中国外交政策的改变提供了契机。
不少人主张中国乘机改变政策。时复任国务院秘书长的张国淦在为内阁会议准备的一份节略中指出：“中国如仍守中立，即是孤立，无论战时战后，匪惟不能与各国立于同等地位，且一切不能与闻，受人处分而已。”他还认为，美国对德抗议无效后，势必走上绝交、宣战的道路，与协约国走上同一战线。而对中国来说，抗议、绝交、宣战，程序上虽分为三步，但宗旨是一贯的，抗议后，即须绝交，绝交后，即须参战，一经发动便有不能中止之势。为中国计，当自动参加，以取得在世界上之同情及国际上之地位。（注：许田：《对德奥宣战》，《近代史资料》总2号，第54页。）
2月8日，中国驻英公使施肇基拜访英国外交大臣贝尔福(Arthur J.Balfour)，就中国是否应接受美国请求而与德国断绝外交关系征求其意见。贝尔福表示，尽管英国内阁尚未讨论这一问题，但他个人完全赞成中国采取这一步骤。（注：Mr.Balfour to Mr.Alston, Feb.8, 1917, Ann Trotter(eds.), British Documents on Foreign Affairs:Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print, Part 2, Series E, Vol.22(University Publications of America,1994),p.233.）
意大利也积极劝告中国采取行动。意大利外交部对中国驻意公使王广圻表示，中国跟随美国采取行动，“一可示好于美，二可示好协约各国，三得世界各国同情，于和平前途亦多益处”。意方称，荷兰瑞士等国，因其地紧邻战场，是否行动，自然很费踌躇，但中国情形完全不同，应乘机采取有利的行动。意方并称，战事可能在本年秋天便告结束，“时势已促，似宜早决”，促中方早日采取行动。（注：《收驻意王公使电》（2月10日收），张黎辉等编：《天津市历史博物馆藏北洋军阀史料·黎元洪卷》（以下简称《黎元洪卷》）第8册，天津古籍出版社1996年版，第10-11页。）
2月9日，北京政府迈出第一步，向德国提出严重抗议。北京政府指责德国的无限制潜艇作战，“违背现行之国际公法，而妨害中立国与中立国及中立国与交战国之正常商务”，并称如抗议无效，“迫于必不得已，势将与贵国断绝现有之外交关系”，措辞颇为严厉。（注：《外交总长致驻京德国公使照会》（1917年2月9日），北京外交部编：《外交文牍·宣战案》，1921年印行，第3页。）
中国对德抗议提出后，协约国方面积极推动中国向绝交宣战的方向发展。日本也一改过去的反对态度，催促中国对德断交。在中国向德国提出抗议的当天，日本外相本野一郎约晤中国驻日公使章宗祥，称中国如果“仅提抗议，于中国地位似非得计，不如即行宣布断绝国交，并不必俟抗议回答”。本野称，现在日本、英、法、俄、美各国，均与德为敌，胜败之势已属了然，为中国计，自以立即与德国断绝国交为上策，“若仅抗议，殊失与国同情”。（注：Mr.Balfour to Mr.Alston, Feb.13, 1917, British Documents on Foreign Affairs, Part 2, Series E, Vol.22, p.237.）
英国也希望事情进一步朝着绝交的方向发展。贝尔福在2月13日指示英国驻华代理公使艾斯顿(Beilby F.Alston)，要求他在适当的时候与日、法、俄驻华公使一起向中国政府表示，英国政府希望看到中国走得更远，与德国断绝外交关系。(24)日本也希望与英国一起来推动中国采取对德绝交行动。2月14日，本野对英国驻日大使格林表示，他急于看到中国与德国断交。他询问，英国政府是否有可能利用在北京的莫里循博士（George E.Morrison，时任黎元洪总统府政治顾问）推动中国政府尽快与德国绝交？（注：Sir C. Greene to Mr.Balfour, Feb.15, 1917, British Documents on Foreign Affairs, Part 2, Series E, Vol.22, p. 240.）
其时，舆论界对日本支持中国加入欧战的用意多有怀疑，有各种说法流传。有的说，中德邦交断绝之时，日本将要再提1915年“二十一条”中的第5项，有的说日本将利用此机会向中国要地派遣军队，或以沿海警备为由要求租借军港。对此，本野特地对章宗祥声明：“此等全属杞忧，毫无形迹，帝国政府全无此计划之意，幸勿误解。”（注：《日本外务省训令》（1917年2月20日），近代史所特档，甲350-223，张国淦档案，《外交：第一次参战时各件》卷。）
章宗祥也主张中国采取进一步的行动。2月12日，章致电段祺瑞，认为“此事已成骑虎，现不与德绝，联合国将视为敌，危机甚大，速断为宜”。为加快对德绝交进程，章甚至主张绕过国会来进行此事。章宗祥称，“至断绝国交与宣战，既属不同，如能不询取国会同意，尤合外交机宜”。（注：《收东京章宗祥电》（1917年2月13日收），《黎元洪卷》第8册，第15-16页。）驻美公使顾维钧在给国内的电报中也不断强调中国加入协约国的好处。他认为，为使山东问题得到妥善解决，为在战争结束时提高中国的国际地位，中国必须加入协约国。（注：中国社会科学院近代史研究所译：《顾维钧回忆录》第1分册，中华书局1983年版，第152页。）
驻德公使颜惠庆不赞成对德绝交。颜惠庆认为，断交之事，“为中国计，似无利益，且日本国与德将来关系未可知，中国所处地步，岂不更危险。美总统此次邀请，不但欧洲中立各国已经拒绝，即南美洲各国亦不赞成。中德邦交素厚，盼望此事不成事实。”（注：《收驻德颜公使电》（1917年2月27日收），《黎元洪卷》第8册，第17-18页。）
德国政府极力避免事情向断交宣战的方向发展。尽管中国的抗议言辞比较严厉，但德国政府表现出了忍耐态度。据颜惠庆2月14日报告，德国外交部在接到中方的抗议后只是表示，抗议不足深怪，惟照会末尾数语措辞过激，德国与中国素敦睦谊，不宜出此。德国政府表示希望中国政府千万勿为他国的游说所动。关于潜艇作战之事，德方表示，潜艇作战新计划万难全体取消，惟顾念中德邦交，关于中国船只等驶入限制区域，可双方开议，定一特别办法，以示德政府和好之意。德方又以未来议和时为中国讲话为诱饵，劝中国保持中立。德方称：“如中国始终守中立，于议和时，德政府绝不置中国权利于不顾。如附和协约国，必终为日本国之牺牲品。德国将来断难臂助。”（注：《收驻德颜公使电》（1917年2月18、22日），《黎元洪卷》第8册，第12、31-32页。）
德国在华官员也积极展开活动，以允诺各种利益劝说中方不要采取行动。德国驻汉口领事对湖北督军王占元表示，德国将来会支持中国参加和会。他指出，中国政府以为附和美国，与德国断绝国交，将来和议中便可占据一席，此事大可不必。因为英日联盟攻击青岛，这场战争与中国已有直接关系，德国承认中国将来自然可在和会中占据一席。（注：《武昌王督军覃电》，近代史所特档，甲350-207，张国淦档案，《外交宣战案件》卷。）德国驻长沙领事也对湖南交涉员表示，潜艇封锁是为缩短战争时间，且仅以指定海港为限，并非任意横行。和局告成，为期当不甚远。中国对于断绝外交，宜加慎重。德领并称，如中国加入战团，德败中国并不能分享任何利益，德胜则必向中国取偿，而协约国亦必借端要索，以填补损失。（注：《长沙谭督军寒电》，近代史所特档，甲350-207，张国淦档案，《外交宣战案件》卷。）
围绕着中立还是加入协约国问题，中国内部出现了一场大争论。外交官、政治家、军事将领及社会各界都卷入了这场争论，意见纷呈，莫衷一是。赞否双方在许多问题上都存在着不同看法，归纳而言，在如下几方面有着重大分歧：
其一、谁能赢得战争？对战争形势的不同判断是双方歧见的基本原因。反对对德断交者认为，德国有取胜的希望。来自财政部的一份文件如此判断：“通观今日欧洲战局，德国实居胜者地位，将来协商国能否转败为功，极无把握。倘竟不能转败为功，吾国之加入战团，究有何益。夫加入战团之最大希望，以便日后列席和议，取得发言权耳。然立于战败者方面，纵有发言权，其能主张吾国权利者几何？”反对者还担心，协约国列强如自顾不暇，“或竟利用吾国为其牺牲，亦未可知也”。（注：《财政部主事戴正诚函》，近代史所特档，甲350-207，张国淦档案，《外交宣战案件》卷。）曾任北京政府内务总长、时正访欧的王揖唐致电国内称，德国正昼夜赶造潜艇，德国的潜艇封锁战，“足可锁英，英之谷类百分八十四、肉类百分二十七均仰输于它国。以此决之，数月以内，英必先困。”基于这一判断，王认为，“我国内力未充，值此时机，似宜严守中立，特别注意，若为外人所动，利害相权，隐忧实大”。（注：《德京王揖唐来电》（1917年2月29日），近代史所特档，甲350-207，张国淦档案，《外义宣战案件》卷。）
一些地方实力派也看好德国。长江巡阅使张勋向北京国务院质疑，“德国兵力尚强，胜负尚难预决。万一联军赢胜，我将何以自处。”安徽省长倪嗣冲也致电中央称，“我与美合，必为德仇，将来欧战终了之时，德败于我无大利，德胜则大害至焉。一旦修怨于我，恐美与英法日俄诸国未必能协力为我拒敌也。”（注：《徐州张督军寒电》、《蚌埠倪省长删电》，近代史所特档，甲350-207，张国淦档案，《外交宣战案件》卷。）也有人认为，无论协约国胜败与否，对中国均无利益。黎元洪总统府顾问蒋百里便指出，如协约国胜利，其所获利益中国未必有染指之望，而如果同盟国胜利，赔款割地必转取于中国。因此，蒋百里等人呼吁中国仍守中立。（注：《蒋方震等反对参战呈》（1917年2月），《黎元洪卷》第8册，第51-64页。）
比较起来，更多的人相信，在美国站到协约国一边后，德国的失败是不可避免的。还有人认为，其实根本不必担心战争结果。因为纵使德国战胜，中德之间相隔甚远，德国在遭受战争的重创之后，无力顾及中国。（注：《吴德振请与联合国订立有利条件筹备对德绝交宣战呈》（1917年2月），《黎元洪卷》第8册，第37-49页。）
其二，出席和会是否对中国至关重要？反对者认为，出席和会对中国并无大助。副总统冯国璋便认为，列席和平大会，并不能遏止列强野心。即便中国有幸与会，“能保列强之不垂涎乎？戢一部分谋我之野心而不能消大多数之隐患，强力所在，公理无权”，和平会议实“不可恃也”。他认为协约国列强不可依赖，“虽有事前之疏通，难保日后之翻覆，风云瞬息，变幻无常。一旦事故发生，岂能远赖远隔重洋之美国为我后盾耶？”（注：《南京副总统蒸二电》，近代史所特档，甲350-207，张国淦档案，《外交宣战案件》卷。）张勋则认为，顶一宣战的虚名而出席和会，对中国也不会带来多大好处，“以空言而获实利，虽在强国犹有未能，矧以积弱之如我国者乎？”他主张保持中立，置身局外，将来出任调停，对中国更为有利。（注：《徐州张督军寒电》，近代史所特档，甲350-207，张国淦档案，《外交宣战案件》卷。）
赞成者自以使中国能出席处理战后重大事宜的和会为一极重要的目标，其理由及发展脉络前已述及。如梁启超便认为，对德绝交，“利余于害”，并称以个人良心论，平昔崇敬德国，也不忍乘人于危，但为国家利害计，乃不得不忍痛赞成，“若拒美请而孤立，则中国将来必为列强俎上之肉，今出此途，于救亡之外，尚有一线进取之路耳”。（注：《张勋藏札》，中国科学院近代史研究所近代史资料编辑组编：《近代史资料》总35号，中华书局1965年版，第21页。）
其三，强邻日本会有何种动作？对日本的担忧为争论双方所共有，只是看法迥异。反对者认为，日本之诡谋可畏。以前英国劝我加入战团，日本大为反对，现在竟劝诱中国加入，“此其用意良可寻思”，“若今日吾国加入战团，日本反可乘此机会，借驱逐德人势力之名，伸张该国之权力”。如在处置德国在华船舶及处分德人财产时，“日本必借口中国兵警力弱，而行越俎代庖之计，其兵警所至，即盘踞不去，东三省成例，可为寒心”。（注：《财政部主事戴正诚函》，近代史所特档，甲350-207，张国淦档案，《外交宣战案件》卷。）
蒋百里等人还指出，中国加入后，即与协约国成为一家，他国必有借口要求代中国整理军务整理兵工厂并代开五金各矿，这样，协约国方面也无从牵制。（注：《蒋方震等反对参战呈》（1917年2月），《黎元洪卷》第8册，第51-64页。）冯国璋也认为，“一旦附属战团，则征饷遣兵，皆受协约国之支配。此时财政枯竭，借款无着，已极恐慌。再有战费发生，从何挹注。兵械两缺，从何取资。将来之结果未可期，而危殆已在眉睫。”如此必起内乱，而又无所求援，“恐不待欧战告终，一国主权已不知属诸谁何之手？”（注：《南京副总统佳电》，近代史所特档，甲350-207，张国淦档案，《外交宣战案件》卷。）
赞成者则认为，参战之后正可以借协约国之力，阻止日本今后进一步危害中国。陆军少将吴德振提出，以前英俄法意都希望中国加入协约国，只有日本反对。现在，“如我仍守中立，伤联合各国之感情，日本如有要求，势必傍观坐视，不稍牵掣”。更可怕的是，各国担心日本势力的扩张会妨碍其将来在中国的发展，会共同援引利益均沾的原则，“协以谋我”。为免除这一危险，决不能再守中立。针对有人担心加入协约国会方便日本侵夺中国主权的忧虑，吴德振指出，中国即使不加入，能免除日本的要求吗？相反，中国加入战团之后，协约国即负有援助的义务，他们为其利害考虑，必然会采取维持中国的政策，日本的侵略举动或可因各国的牵制而得以幸免。（注：《吴德振请与联合国订立有利条件筹备对德绝交宣战呈》（1917年2月），《黎元洪卷》第8册，第37-49页。）
其四，参战对于中国内政的影响如何？反对者担心，加入协约国后，中国在提供粮食军火方面不能不应其所求，但中国已自顾不暇，再协济他国，中国先有坐困之忧，万一发生内变，何以应付？（注：《蒋方震等反对参战呈》（1917年2月），《黎元洪卷》第8册，第51-64页。）
而赞成者则认为，通过参加对外战争可以达到整治内务的目的，所谓“借外治内，谋永久之安宁”。在这方面，吴德振的设想颇为有趣。他认为，“我国目下军队聚则为虎作伥，散则为匪之枭。遣之他国，何异除害。”如果协约国战胜，固可壮中国国威而彰国权，即使不胜，有此一番经历，“或可启发良心，不至归国为患”。而对于普通平民而言，“我国人口众多，游民尤广，若各国以我人民为工作之用，则无业者可获生计，将来归国，尤可为振兴实业之人才，利莫大焉”。由此看来，参战有利于整理国内的财政、军政及民政。
此外，赞成参战者还认为，继续中立会给中国带来外交上的被动，而参战则能给中国带来实际利益。他们认为，中国已发出断绝国交的预言，“倘仍守中立，是招各国之轻侮，伤自国之体面”。参战还可以打破外交上的困境，“尤可乘机改订关税及租借地、裁判权种种不平等之条件”。（注：《吴德振请与联合国订立有利条件筹备对德绝交宣战呈》（1917年2月），《黎元洪卷》第8册，第37-49页。）梁启超也认为，对于协约国的要求，“吾坚拒之，虽未尝无辩。惟拂协约国之好意，亦觉非计。盖将来利害且勿论，即如目前盐税余款等事，我所求于协约国者已多也。”（注：《梁启超致段祺瑞》（1917年3月），转引自吴天任编著《民国梁任公先生启超年谱》第3册，台北，台湾商务印书馆1988年版，第1304-1305页。）
还有人认为，欧战双方并无正义与非正义之分，中国最大限度地追求其国家利益才是最重要的。云南督军唐继尧在3月7日致总统府和国务院电中指出，国际交涉要以自国利益为前提，所谓公法公理不过表面之饰词，若以公法人道论，德国无理，协约诸国亦未必合法。唐继尧提出，中国“若非获相当之利益，又岂肯率尔尽无端之义务”。他主张中国应乘此机遇提出增加关税、展延赔款、取消日本要求之第5款、修正条约等各问题。一面与协约各国磋商要求同意，一面观察美国的举动，采取与其一致的主张。这样，既不失本国的利益，又比较稳健。（注：《唐继尧陈述中国加入战团条件电》（1917年3月7日），《黎元洪卷》第8册，第175-176页。）
在这场争论中，孙中山等革命党人是竭力反对参战的，其主要原因应该说是在内政而非外交。但在公开发表的文电中，他们所列举的反对理由颇为特殊。孙中山在致北京国会电中称，中国加入协约国后，必然会引起两种危险，“一为排外之盲动”，“一为回教徒之离叛”，其理由是“华人排外性根久伏，遇隙必发。一旦开战，则必有国内敌人损伤及我之事，图报复者，将不辨国籍，恣行杀戮。第二之团匪，弹指可见。回教徒在中国势力不可侮，若与土战，彼必循其宗教之狂热，起而反抗。中国从此大乱，危亡指日可见。”（注：《致北京参议院众议院电》（1917年3月9日），中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室等合编：《孙中山全集》第4卷，中华书局1985年版，第18页。）孙中山在致英国首相劳合·乔治电中也强调了这两点，并指出其结果将对英国大不利，“我若对任何外国一经宣战，无知愚民不能辨别孰为敌人，孰为友民。而英国在东方利益较大，其损失亦势必较重明矣。”（注：《致英国首相劳合·乔治电》（1917年3月9日），《孙中山全集》第4卷，第20页。）应该说，孙中山所公开列出的这一反对理由与现实多少有些脱节。
总体而言，主张对德绝交的力量超过了主张中立的力量。内阁中，段祺瑞等积极主张断交。总统府方面，黎元洪对断交其实并不反对，只是对段祺瑞借此加强权力怀有忧虑，故不积极。国会中，积极赞成断交的与消极地持不反对态度的议员也占了大多数。应该说，宣布断交并无大问题。但此时，府院之争已经深深地介入外交讨论中。于是，出现了黎元洪拒绝在内阁绝交咨文上盖印、段祺瑞辞职出走、冯国璋北上调停及段祺瑞复职的一幕。
段祺瑞于3月6日回到北京后，对德绝交一事便很快付诸实施。3月11日，国务院致电各地督军、省长、都统等，通报了国务会议的对德政策。该电指出，数十年来，因国际间的均势之局，中国“于各国一体待遇”（所谓一体待遇，实是指中国在列强之中不得不奉行均衡政策）。欧战发生后，各国分为协约国、同盟国和中立国三大派。中立国中，西方的最大国是美国，东方的最大国是中国。现在，美德断交，中立的格局已变，“我若拘守中立，直成孤立之势”。过去“我以积弱之国，乘均势之局，以为因应，至于今日，均势之局已破，不能不亟求友邦，以应外交之趋势？（注：《国务院致各省督军等关于中国宜对德断交电》（1917年3月31日），《黎元洪卷》第8册，第185-193页。）该电表明，在世界格局发生激变的情况下，北京政府将改变近代以来一直奉行的均衡与中立政策，在两大对立阵营中做出倒向何方的抉择。
在参众两院先后通过对德绝交案后，3月14日，北京政府以大总统布告宣布与德国断交。次日，国务院再次致电各省督军等，说明对德断交的理由：“吾国向无与国，徒恃均势，此后时局一变，势难墨守前辙。现德国已处困境，而协约各国则对中国推诚相待，中国可望得到多数国家的协助。况且协约国方面愿意考虑中国增收关税展缓赔款的要求，这既可调剂财用，又以维护主权，实为中国之利。”（注：《国务院致各省督军等关于中德断交理由电》（1917年3月15日），《黎元洪卷》第8册，第236-241页。）
绝交之后，对于是否进一步向宣战推进，依然有不少争论，其基本分歧点仍大致如前所述。不同的是，对国内问题的考虑、国内各种力量的争斗逐渐占据了越来越大的分量。尽管从逻辑上说，宣战是断交后应该走出的下一步，否则断交便毫无意义，但反对宣战者仍大有人在。再加上段祺瑞在推动宣战的过程中采取了违法的高压手段，终于激化矛盾，又演出了罢免、复辟和“再造共和”的一幕。
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