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五 英属海峡群岛的行政措施与社会治理 在英属海峡群岛诸多问题及其应对的历史进程中，政治、经济、军事、法律、宗教、教育等手段，均成为英国对海峡群岛实施有效管控与治理的重要方式。然而，诸多方式在不同时期不同地域进行智慧地选择与综合运用，则具有特别重要的意义 1.英国政府对海峡群岛及其附属岛屿的行政措施 海峡群岛早在6世纪便被划入古当斯教区，在此后的历史进程中，诸岛被划入不同的教区加以管理。譬如，群岛曾在1400年被划入法国大陆的南特教区(Nantes)，1496年又被划入索尔兹伯里教区(Salisbury)，1499年则被划入温彻斯特教区(Winchester)，几经变更之后，1569年英国枢密院颁布敕令，正式将海峡群岛并入温彻斯特教区。尽管群岛由温彻斯特主教加以管理，但仍然无法避免加尔文主义在岛上的蔓延，直到1620年和1663年，英国宗教信仰的主教制度才分别在泽西岛和根西岛恢复。 英国对海峡群岛的统治始于1066年诺曼底公爵威廉一世征服英格兰，其后英国的管控方式不断发生调整，大体上经历了四个时期。 第一个时期，11-14世纪为英国经略海峡群岛的早期阶段，同时也是英法战争持续不断，海峡群岛屡遭侵占时期。对此，英国政府从政治上强化对群岛的管控，建立类似本土地区的集权统治；法律上将群岛纳入巡回法庭体制下，控制其司法权；文化上不断弱化其诺曼底传统风俗，消除法国大陆文化的影响和渗透。英国在该时期对海峡群岛的统治是最为严密和有效的。 自13世纪海峡群岛与诺曼底大陆分离以来，英法战争不断，实力弱小的群岛便经常遭受法国和周边地区海盗势力的侵扰，难以做到有效自卫。岛民可以寻求的庇护，通常只有英国的海军舰队和海岛上英国王室城堡里有限的驻防力量。然而，海峡群岛独特的地理位置最终为其解决自身难题提供了有利条件。海峡群岛作为英国王室属地，自然得到宗主国的庇护；同时作为海峡贸易的重要枢纽，尤其是根西岛上的圣皮特港长期以来被视作自由港口，对英法两国经济的发展具有重大价值。此外，诺曼底贵族在岛上拥有大量财产，战乱阻碍了他们对税赋的收缴，而古当斯主教也需要在正常情况下在群岛行使教会权限。有鉴于此，英法两国在海峡群岛的战时中立问题上，达成了暂时的妥协。 第二个时期，15-17世纪是英国统治海峡群岛的中间期。该时期战乱频仍，为保护海峡群岛免受法国和周边海盗的入侵，英国一方面运用宗教和外交手段，并借助教会的权威，保证海峡群岛战时的中立地位；另一方面采取军事措施，出动皇家海军舰队对群岛的防卫施以援助。 15世纪下半叶，英王爱德华四世向教皇西克斯图斯四世(Pope SextusⅣ，1471-1484)请愿，希望教皇发布诏书(Bull)，以教会权威保护战时海峡群岛的中立地位。教皇满足了他的要求，公开宣布任何人试图干扰海峡群岛居民，或在群岛周边从事犯罪活动，将会被处以绝罚(Excommunication)(39)。很快，教皇的诏书便得到了坎特伯雷大主教、索尔兹伯里主教和威斯敏斯特主教的承认。在岛民的请求下，布列塔尼的弗兰西斯公爵(Duck Francis of Brittany)于1484年11月正式承认海峡群岛战时中立的合法性，并命令在其管辖范围内公开教皇的诏书；3年后，法王查理八世也对诏书表示认可，并通告全国各大城市。 在一份名为《亨利八世授予根西岛和泽西岛权利的特许状》的原始文献中，记载着亨利八世以上帝之名和英、法国王以及爱尔兰领主的身份，授予海峡群岛居民及其后代可以在其领土内的任意城市、自治市镇、集市和港口自由活动的特权。伊丽莎白一世则以上帝之名和大不列颠、法国和爱尔兰女王的身份，授予海峡群岛居民在任何时期(战争或和平)同英国本土及其盟国商人自由贸易的权利，并颁布诏书保障其合法权益(40)。 在英国内战期间，泽西岛与根西岛在政治上一度出现分歧，支持王权的泽西岛则成为王室避难所，查尔斯二世复辟后将大量美洲殖民地赠与泽西。同时，在王室支持下，该时期的海峡群岛居民继续发挥其海洋优势，不断展开海外探险活动，更直接参与北美渔业。但是根西岛的情况则相反，内战期间该岛受到疾病和苛税的影响，人口剧减。1651年，贫困人口占了总人口的19％～20％(41)。 海峡群岛在15-17世纪虽然在名义上保持中立地位，但是事实上群岛对英国的依赖并未减少。从17世纪后半期起，海峡群岛成为了英国国内针织工业重要的羊毛产地。相关资料显示，这一时期南安普顿港口收到了来自泽西岛输送的4000托德(1托德约为28磅)羊毛，根西岛提供了2000托德羊毛，奥尔德尼岛和萨克岛分别运送了400托德和200托德羊毛。泽西岛与英国的苹果酒贸易也有着很长的历史，而且随着交易的不断发展，泽西岛建立了专门化的果园，根西岛也于1750年加入了这一贸易体系(42)。种种证据都表明海峡群岛与英国的经济联系十分密切，以至于1691年年初，海峡群岛居民代表向英国秘密委员会(the English Privy Council)请愿，指出战争严重影响了海峡群岛的海外贸易，并恳求国王派遣护卫舰队保卫沿途商人，恢复与英国之间的贸易往来(43)。 1689年后，即第二次百年战争早期，包括海峡群岛管理在内的英国海洋策略开始形成。1692年，英国皇家海军在巴尔勒夫和拉霍格之战(Battles of Barfleur and La Hogue)中的胜利确定了英国的海洋控制权(44)。随后法国虽然制定了大量的争夺计划，但因为没有与英国皇家海军相抗衡的海洋军事力量而失败(45)。 第三个时期，18-19世纪是英国统治海峡群岛政策的发展阶段。经过第一中间期相对独立的经营状况，海峡群岛的自主性显著得到增强，英国也将其视为不可分割的部分，无论在文化宣传还是军事部署方面，海峡群岛的地位不断凸显。英国走私者长期占据海峡群岛，对英关系时近时疏，英国在对其予以封锁和打击的同时，也间接加以利用。法国大革命后富裕的法国流亡者开始在海峡群岛定居，并积极建设当地。该时期的英国统治不仅为日后英法的海峡群岛主权声索埋下伏笔，也为新时期英国与海峡群岛之间关系的发展提供了契机。 1689-1778年间法国把重心放在与其他欧洲对手的对抗，而无暇顾及在海峡群岛海域与英国的竞争，英国充分利用这一时机牢牢控制着海峡群岛及其周边海域。1778年后，由于镇压南美反抗耗损了军事力量，同时与法国、西班牙、荷兰等国的多边对抗不断升级，英国在海峡群岛海域的垄断地位遭到了挑战。1778年到1779年冬，法国查尔斯·弗朗索斯·迪穆里埃(Charles  Dumouriez)上校制订了袭击泽西岛的计划，但却因为内部军事计划的分歧而搁置。1779年，西班牙要求法国与其保持统一战线，共同反对英国的海洋垄断，为此制订了更具野心的袭击计划(46)。法西联合舰队于1779年展开的进攻，凸显了海峡群岛的战略重要性，但也暴露了其容易遭受袭击的特点，因此英国加强了在海峡群岛尤其是泽西岛的防御工事。1781年，法国对泽西岛爆发的法国大革命与1793年新一轮的英法对抗，使英国政府更加意识到海峡群岛地理位置独特性所蕴含的军事潜力(47)。1799-1800年第二次反法同盟期间，俄军与海峡群岛也发生联系，但是并没有对岛屿主权产生实质性的影响(48)。1803年，拿破仑进攻英格兰的计划再一次使英方意识到海峡群岛监视法军的作用。然而在第三次反法同盟战争期间，随着1805年10月英国海军在特拉法加尔海战的决定性胜利，拿破仑入侵英格兰的计划破产，海峡群岛作为哨所的作用也随之衰落。尽管海峡群岛在18世纪70年代到19世纪初期特殊战略重要性已经消退，但是它仍然是英国利用其海权优势对抗拿破仑法国大陆封锁(Continental system)的重要工具。 值得注意的是，在拿破仑战争期间，英国走私者聚集在海峡群岛尤其是根西岛，非法将人员和商品从英国运往法国。走私活动一方面损害了英国的战争利益，另一方面又使得英国的纺织产品充斥法国市场，违背了法国在战争期间对英国经济制裁的初衷。对此，英国皇家海军封锁肯特沿海地区，并成立国家海岸警卫队(National Coast Guard)，有效制止了该活动(49)。1815年击败拿破仑后，英国政府对海峡群岛战略安全的考虑也暂时被淡化。 战争的结束也给海峡群岛带来了明显的经济变化：封锁政策的结束，走私行为的镇压，当地船舶工业的急剧下滑以及贸易的严重衰退。战争期间积累起的资本开始寻找新的出口，英国也由此走上出口型外向经济模式。由此政府应当如何处置海峡群岛问题，国内各个政治派别看法不太一致。自由贸易派的代表们认为，国家对海峡群岛投入太多，而其重要性已经开始衰减。例如，J.R.麦卡洛克(J.R.McCulloch)对海峡群岛的特权提出了挑战性的意见，指出海峡群岛拥有的免税权使其成为潜在的走私基地，并引发了与R.蒙哥马利·马丁(R.Montgomery Martin)之间的争论(50)。J.R.麦卡洛克还认为，政府在国防经费上投入过多，应该将其用于发展对外贸易。但是，激进派的代表们的观点则与之相反。纳皮尔将军(General Napier)强调海峡群岛对于英国本土防卫尤其是面对来自法国的威胁的重要性，英国政府特别派遣了调查委员会前往核实(51)。关注海军港口与国家安全的关联性则是19世纪40年代英国海洋政策的一个核心问题。 英国陆军某校级军官在1886年的报告《我国军事力量的不足兼实施有限征兵制方案》中提出，英国在当前作战人员数量远远不能满足维系庞大帝国需求的情况下，应当实施军事改革，并借鉴海峡群岛义务兵役制的有效经验，尽快在全国范围内实施有限的征兵制。该报告同时规划出未来在海峡群岛设立军事区域的战略蓝图(52)。这表明，至19世纪末，英国在统治海峡群岛的同时，也开始逐渐尊重和接受群岛本身的先进经验，这是其统治策略逐渐成熟的表现，而对于战区的划分亦体现出英国对海峡群岛军事地位的重视程度。 英国国内对于海峡群岛军事支出的争议不断，政府对于奥尔德尼港口(Alderney harbour)的态度也不断发生动摇(53)。直到20世纪初期，历史事实证明了这个海港在和平时期并没有发挥出应有的作用，反倒让政府负担了高额的维修费用(54)。但是，海峡群岛周边险峻的自然环境所带来的阻力，随着英国蒸汽船的发展和运用而变得越来越小，其港口的可用性也随之提高。可见，近代科技的兴起，尤其是蒸汽船技术，对于英国适时对海峡群岛的有效管控也发挥了重要作用。 第四个时期，20世纪以来是英国对海峡群岛的统治遭受重大挑战时期。挑战主要来自三方面：第一，自古以来，海峡群岛在英法之间从来没有停止过主权和利益的争夺。二战以后英法之间展开争夺海峡群岛的白热化斗争，尽管以英国的暂时取胜而得以中止，但法国对相关岛屿的权索丝毫不肯妥协而且从来没有间断，因此英国始终长期坚守对于海峡群岛及其附属岛屿实行有效的占有、建设与管控。第二，二战期间德军对海峡群岛进行突发性的全面占领，无疑对群岛产生了深远的负面影响，英国本土的战争胜利者姿态与海峡群岛格格不入，至少在心理认同方面，后者与作为大战牺牲品的法国更为接近。第三，20世纪60年代以来，尤其是1982年《联合国海洋法公约》通过之后，海峡群岛离岸经济的快速发展，使得英国的统治更加扑朔迷离。海峡群岛及其附属岛屿的权属问题，依然面临严峻的考验。 2.英属海峡群岛相关机构内在的社会治理 1870年之后的英帝国时期的海峡群岛，拥有完整的行政、立法、司法、军事和宗教体系(55)。海峡群岛作为皇室属地(crown dependencies)，白厅和威斯敏斯特宫均无权管辖这些岛屿，因此它们拥有独立于英国本土的行政程序和宪法。海峡群岛现有泽西和根西两大行政区进行分别管理，每个行政区都有自己的议会、政府、法律制度和行政制度，行政区长官(Bailiff)负责处理群岛内部事务，并对国王负责，而诸岛的国籍、军事防卫和外交事务均由英国政府管理。显然，分治、自治与政府管控和社会的多元协作，是海峡群岛管理获得成功的重要原因。当然，政府在诸多因素中发挥了决定性效用。 泽西岛和根西岛的副总督(Lieutenant-Governors)代表英王行使管理职权，他们根据国王授予的权力，可以对外宣战和处理岛内事务，此外他们还具有通过和否决立法的特权，并控制行政部门，但是他们的行为同样遭到立法和司法机构的监督。在泽西岛，法案的通过需要召开议会(Assembly of the States)进行集体商议和表决，议会成员包括国王代理人副总督(拥有否决权，但没有投票权)、主持议会的行政长官(Bailiff，掌握决定票权)、司法部长和检察长(Attorney-and Solicitor-General，有发言权但无投票权)和子爵(Visconte，履行治安官和验尸官职能，出席议会但不具有发言权或投票权)；同时皇室法庭的成员也应列席参会，这些成员通常都是在海岛居民中选举产生的，他们包括12位资产超过720英镑且任职终身的名誉法官，12位由地方教民选举出的任职3年的警官(constable)，以及14位普通居民(每3年选举1次，其中圣·赫利尔3位，其他候选人每个教区各1位)。立法机构的权力是有限的，所有法案的最终通过必须得到英国枢密院的首肯，且不得违背国王利益或皇家特权。 司法与军事也是非常重要的管理方式。司法方面，司法机构的执行官是由国王任命的，其组成人员包括1位领取薪酬的长官和12位无薪的法官，他们均任职终身，且不需要任何法律限定条件。所有人员在议事过程中享有同等权力，因此理论上来讲，长官在发生争议时并不掌握决定票权。军事和宗教方面，岛内武装力量的组建采取义务兵役制，由当地建设经费维持，帝国政府仅负责支付帝国军队和筑造碉堡的开支。此时海岛已被划入温彻斯特教区管辖范围，同时在宗教法的执行上参照教会大会(the Church Assembly)的相关法规。 当然，海峡群岛具有独立的自治权和享有特权也是英国政府的一种行之有效的管理方式。1204年，泽西岛选择对英国君主效忠，800多年后它依旧如此。一方面，它对始终与英国保持着密切关系而自得；另一方面，它也为自身保持着独立的实体地位而自豪(56)。1586年，4艘法国船只被根西岛长官托马斯·莱顿爵士(Sir Thomas Leighton)截获，根西的皇室法庭根据英国枢密院的指示，命令当局立即释放被缴船只，然而莱顿爵士却拒绝执行(57)。海峡群岛及其附属岛屿可以行使自己的自治权。诸如此类的事件，不仅不影响国家与地方之间的政治关系，反过来则有效地限制和促进两者之间的尊重与协作，有益于海峡群岛建设事业的健康发展。在英国内战期间，泽西岛坚定拥护王权，并在1646年和1649-1650年期间为威尔士王子查理提供政治避难，而根西岛则支持议会党，他们可以根据自己的意愿自由选择。 海峡群岛居民对英国的忠诚是毋庸置疑的，这种忠诚表现在他们对英国王室的顺从和对法国的反感。譬如，1691年的海峡群岛居民请愿书中便指出，法国商人因为惧怕英国的军舰，而将其主要贸易集中在圣马洛(St.Malo)和勒阿弗尔(Le Havre de Grace)之间，因此群岛居民请求国王派遣小型护卫舰队在岛上驻扎，既可以骚扰敌军，也可保卫海岛安全；与此同时，请愿书中还提及对王室在海岛上所属古老城堡蒙特吉尔(Montorgueil)的修缮事宜(58)。群岛居民对法国由来已久的敌意可以追溯到诺曼人最初对群岛的侵略，而且这种强烈的反感还具有世代相传的特点。早在1692年，英国海军舰队在拉奥格海角(Cape La Hogue)战败法国舰队后，海峡群岛居民公然对法国展开挑衅活动，发起声势浩大的掳掠商船运动(privateering campaign)(59)，不断骚扰法国的沿海贸易。与此同时，岛民私自协助英国皇家海军袭击法国沿海港口，并取得辉煌胜利。此后英国舰队逐渐掌控制海权(60)。甚至到1870年普法战争时期，岛上的居民会因为法国的惨败而兴奋不已(61)。 依法治理和司法独立是海峡群岛实施有效管控的方式之一。泽西岛的皇家检察官托马斯·皮蓬(Thomas Pipon)和皇家律师约翰-托马斯·杜美尔(John-Thomas Dumell)在1789年的《泽西皇家法庭公告》中，就包括谋杀、故意伤害、盗窃、纵火、诽谤在内的19种犯罪所进行的量刑处罚规定，专门向英国枢密院皇家委员会汇报。该公告表明，18世纪的海峡群岛已经拥有较为独立的立法权和司法权，但并未脱离英国的管控范围(62)。 法国某军官在其1860年的报告中专门就海峡群岛的军事地位加以阐释。他认为，海峡群岛军事作用显赫，它们不仅可以解决自身防务问题，而且可以在宗主国英国遭受侵犯的情况下，派遣自己的军队加以捍卫。这一战略设想与英国方面不谋而合，也表明海峡群岛的发展趋于稳定上升阶段，与英国之间的关系也更加紧密和平衡。 二战结束后，英国重新掌握海峡群岛，尽管在核战争时代，英国政府已无意在海峡群岛重建永久的军事基地，但以泽西岛奥尔德尼港口为首的海港仍然是英国海防中至关重要的一环。战前被疏散的海岛居民纷纷回到故土，群岛开始大量吸引移民，发展旅游业，恢复岛屿经济。重新组建立法议会，同时无党派政府实施一系列社会改革，在离岸金融中心的带动下，海峡群岛从20世纪60年代以来，经济稳步发展。海峡群岛拒绝加入欧共体，20世纪90年代以来，受农业和旅游业市场的波动，群岛的统治遭到了挑战。 (责任编辑：admin) |