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二、开征初期计征办法的千差万别 表1中触眼可见各地计征对象与依据差别甚大。不但各路不一，甚至一路之内，其计征办法也难以同于一律。秦凤、永兴军等路，已方田处与未方田处的征收办法有差异；荆南、江南东西、福建、河东、河北东西、夔州、利州等路的计征则是乡村与坊郭有别；而成都府、梓州路等，不同的州县采用不同计征办法。之所以出现此种情况，原因有二：首先由于宋代各地经济发展水平差异巨大。北方传统农业区和两浙、福建等地的多样经营区，川地产茶区，还有两广琼崖一些农业极不发达地区，民户获取收入与体现财富的方式各不相同，于是各地统计财产的方法就不一致，由此而产生的役钱计征办法也就难以全国统一。其次，中央为缩短差役与雇役这两种新旧制度的磨合时间，减少役钱征收的阻力，在全国性役法的统一性方面做出让步，亦是导致各地标准差异的原因。役钱制度是一个全新的方案，如果强求全国计征方式划一，容易导致推行窒碍之处的激烈反弹，中央若针对这些地区做出全国性调整，又难免打击已经顺利施行的州县的积极性。梓路判官冯山云，其与同僚研究本路雇役推行之法，“……独衙前、弓手之类，稍难处画，不得不差缓岁月，然后成就。自去年冬末已后，访问诸处，仅能成书，方议奏报，而旋有新制……半年之间，改动者数四，官吏惶骇，不知定议……然则役法何时而定耶？”监司州经过仔细谋划而制定的役书，正欲上报并施行，却遇到朝廷冲改的政令，数月心血，“文书烦浩，旋为弃物”，⑧难掩沮丧之情。 尽管朝廷最初也有立定全国统一的役钱计征方式的初衷，但最终发现：“天下风俗不同，事体各异，有司之法将笼而一之，则固将得此则失彼……民间田亩税钱类不相等，推此以往，名目甚多，岂可直据一端以为定论？”因此，“莫若诏诸路监司与郡守县令，因其乡俗，各自立法，不问异同，但取其便民而已”。⑨到最后，朝廷但求保住“率钱免役”而又不激起民怨这条底线，其余皆可由监司灵活处置，这就标志着在役钱计征方面中央权力的下放以及地方事权的扩张。御史中丞邓绾说：“……昨者朝廷免役率钱之法，初且用丁产户籍，故诸路患其未均，相继奏陈，各请重造，多已改造矣。其均钱之法，田顷可用者视田顷，税数可用者视税数，已约家业贯伯者，视家业贯伯。或随所下种石，或附所收租课，法虽不同，大约已定，而民乐输矣。”⑩即体现出朝廷与地方就役钱计征事宜反复切磋的结果。值得注意的是，虽然役钱开征初期各地计征办法五花八门，但一段时间后，计征办法却有趋同的迹象，即简便且易为各方接受的方案在不断淘汰复杂且易生弊端的方法，主要表现为逐渐弃用按户等计征和计征对象的精简两个方面。 三、户等从细化到弱化 熙宁四年十月朝廷正式颁布的雇役法(下称“雇役法”)是在各路役书的基础上确立的总原则。(11)在役钱计征方面，规定“凡敷钱，先视州若县应用雇直多少，而随户等均取，”(12)即要先把民户按财产划分为不同户等，再按等征收。宋人也说：“募役之法，令人户等第输钱。”(13)前辈史家由此多以为宋代役钱计征均以户等为依据。(14)但若观察表1第二栏，在存有数据的23路役书中，只有11路较明确为按户等计征役钱。换言之，在雇役法初行的熙丰时期，按户等计征的路分只占全部可统计路分的不到一半，即使加上“三等以上别敷物力钱”这类仍受户等影响的秦凤路、永兴军路，“按等征收”恐怕亦难以作为全国整体计征方式的代表，与“雇役法”条文给人的印象相距甚远。即便如此，仍不免使人产生一个疑问：役钱随二税每半年一纳，既然两税都已经主要基于财产直接计征，为何仍有那么多地区选择按等征收同样以财产为宗的役钱？此殆与役钱制度所继承的制度有关。雇役的制度渊源是差役，而差役本按户等推排。于是在役钱制度创立之初，之前存在了数百年、被乡户所熟习、与职役密切相关的户等制仍有其制度惯性。役钱按户等征收就是这种制度惯性的反映。 但役钱制度的出台本身也在改变户等制的制度环境。“输钱免役之法”与“轮差应职役”对五等户制的依赖程度有很大不同。差役只有数个役种，资产大段相远的人户，很有可能服的是同一种役，正如反对雇役的御史中丞杨绘也不得不承认：“假如民田有多至百顷者、少至三顷者，皆为第一等，百顷之与三顷，已三十倍矣，而役则同焉”，轮差职役所依赖的五等户制实质上导致税役摊派的不均，“今若均出钱以雇役，则百顷者其出钱必三十倍于三顷者矣。”(15)民户主要以货币形式交纳役钱，缴纳级差可以不断细分，相对于五等制，则更显公平。变法重臣曾布对此亦颇得意，他说：“天下州县……徭役疏数……虽贫富相辽，不能易也。今量其物力，使等第输钱，逐等之中，又别为三等或五等，其为均平齐一，无以过此。”(16)这一特点在役钱制度颁发初期已引发地方官府对五等户制的自发改造。 有些地区在五等基础上进一步细分户等，如府界试行役法时，就把乡户由五等细分为十等。(17)至少在熙宁七年以前，河北东路的户等也已经在五等之内再拆分为上、中、下等。(18)而最典型的当属两浙路，竟把户等细分为75等。到绍圣元年(1094)，仍有臣僚就细分户等之事上言朝廷，建议全国统一细分户等为25等。(19)但是，细分户等有其不足：划分过细会导致操作上的不便以及统计成本的增加，因此随着时间推移，役钱的征收系统经历了自我优化的过程——户等进一步细化的现象渐止，户等的影响力也持续受到挑战，役钱的均平性慢慢体现在直接通过田产、税钱均出役钱上。(20)这一趋势从熙宁后期已经开始。当时朝廷对民户新请到的官田，已不再以户等而以顷亩直接摊派役钱，如熙宁十年时规定“诸色人户请逃田舍随田亩赋税出役钱者，候起税日敷纳”，(21)即是。除了对新请官田按亩计征役钱，熙宁时期还一度要求全国只据税钱计征役钱，而不以等第计征，(22)算是全面取消按户等计征役钱的先声。但此法未被普遍接受，其原因难得其详，或可从冯山奏议略窥一二。冯山说，梓州路按等第敷取役钱，已经基本妥当，“其所取者至轻而其所免者甚重，设未均一，极已宽简”“未及奏闻，而例从改易”，(23)故倍感不便。主事官员的计征方案已定，不愿据新制再作变动，或是原因之一。 实际上，如果从计征角度看，按田亩或税钱均出、随产权转移而推割役钱，省却了三年一排等第的环节，有利于简化程序、降低州县运作成本及推进赋役均平，代表着税费征收的发展方向。故此，虽然按财产直敷役钱的办法在熙丰时期没有作为全国性的法令真正推行，但无形中还是给各路据不同敕文“有选择性”地使用提供了便利，无论是按等第输钱还是按财产直敷，都可算是有法可依。从表1中的第三栏也可看出，熙丰、绍圣时期，在经济与财政条件适合的地区，根据田亩、税钱等直接均敷役钱的方案已被渐次推广，而密州、两浙、荆湖南、荆湖北、河北西均开始了这一过程。最明显的是两浙路。两浙路经济发达，田宅等财产买卖过割频繁，而三年一推排的户等制，其及时性远远赶不上田亩易主的速度，因此户等制在役钱征收方面开始渐失实用性。两浙从细分户等至75等，到以田土、物力、贯百、税钱、苗米、顷亩“各令挨排，随便敷纳役钱”，(24)再到某些县邑干脆取消按户等而以田亩、物力直接均出役钱，正反映了该地区对更高效率的计征办法的探索。苏轼在密州时也尝试采用随田亩推割役钱之法，并认为这是使役钱计征更简便的法门：“若析户，则均分役钱，典卖，则着所割役钱于契要，使其子孙与买者各以其名附旧户供官，至三年造簿，则不复用举，从其新。”(25) 熙丰时期按田亩、税钱征收役钱的现象渐多，削弱了户等制存在的基础，以致元祐恢复差役时，户等不实、簿书混乱的现象集中爆发，成为恢复差役的一个障碍。(26)从另一侧面反映了役钱制度在实施多年后，已经进入了自我强化的通道，元祐重臣尽管极力想恢复嘉祐差役制，但终无法成功。到大观四年(1109)，又有臣僚向朝廷提出一概以田亩摊派役钱的建议。朝臣所提之意见，只是为各地已经越来越普遍的做法正名而已，但户部却认为计亩征钱“则失输钱代役之意”，(27)朝廷于是没有批准。按理说，职役所包含的公共服务的费用应当摊派到全体国民头上，财产多的人户享受更多公共服务，应多交费用，这本是合理的，也符合发展趋势。只不过当时役钱的使用情况已经与为免役而征钱的初衷相违背，熙丰时期把差役转化为役税的努力至北宋后期已逐渐出现单纯把役钱转变为新税的趋势，部分差役如乡役等，已重新转为轮差而与役钱脱离了关系。如果此时朝廷再将役钱直接摊派入田亩征之，则易激化矛盾。故而朝廷不愿从法律上承认已经逐渐普遍的按财产直敷之法，反而保留按户等征收役钱这一与差役关系密切的形式，维护输钱免役的表象。 于是，推动役钱计征办法变革的主体由朝廷下移至地方，监司与州县以非正式规则的形式逐渐扬弃户等旧制，由此导致役钱的实际征收办法与役书所载渐行渐远。政和元年(1111)，户部奏：“看详，欲诸以[以诸]田宅契投税者……限三日……勘验元业税租、免役钱，纽定应割税租分数……当日于部内对注开收”。(28)买卖田宅，即时要过割的包括税钱与免役钱，说明役钱实际已摊入地亩征收。因为如果役钱仍以户等为基准征收的话，每次田产过割时，官府只需掌握民户总资产的变动，以备在三年一次的推排时，根据全部变动后的总资产划定户等，再据户等征收役钱。役钱本身与单位田产不产生直接联系，因而官府无法也无须计算每亩地所包含的役钱数。只有在役钱已经摊入田亩征收的背景下，官府才有可能且有必要规定买卖双方在买卖田产的同时就过割该田产所包含的役钱。所以这一现象说明朝廷虽然在役钱制度上没有明确批准以田亩计征役钱，但因为州县实践中按田亩直敷的做法已经普遍，以致与役钱相关的土地买卖法令不得不以役钱摊入田亩征收为前提。 南宋以还，很多地区簿籍散失，户等资料难以恢复，以田亩直敷役钱作为前提的法律文件就更普遍。绍兴十五年(1145)，夔州路转运判官虞祺言：“人户典卖田宅，准条具帐开析顷亩、田色、间栅、元业税租、色役钱数，均平取推，收状入案，当日于簿内对注开收讫，方许印契”；(29)绍兴三十一年，“敕令所……看详：旧来臣僚申请，乞今后人户典卖田产，若契内不开顷亩、间架、四邻所至、税租役钱，……并依违法典卖田宅断罪”，(30)都要求买卖双方在契约中开具不动产中所附役钱数额。从一些材料上看，以财产直敷役钱在社会观念中也已成通例。宁宗嘉泰年间(1201-1205)臣僚谴责有司征收役钱时的作弊现象时说到：“州县之吏……若夫役钱春夏二料止随物力起科，尚多增添。”(31)大理寺丞姚焯言：“……望令有司参酌，每亩以二税役钱为准，除外不得过若干倍，以抑兼并，舒贫弱。”(32)这些都说明，无论从法律上还是人们的观念上，户等在南宋的役钱计征中被弃用已成定局，五等户制仅作为部分地区的乡役轮差或灾伤赈贷之用，而不复北宋中期以前的重要地位。(33)要之，熙宁四年雇役法要求按户等计征役钱，但据表1第二栏熙宁九年诸路役书显示，真正按等征收役钱的路分并未过半。再结合表1中第三栏可知，即使开始按等征收役钱的路分或州县，也有相当部分经历着从细分户等(开封府界、密州、河北东、两浙)到按财产直敷的转变过程(密州、两浙、荆湖南、荆湖北、河北西)。这一过程反映了各地官府在役钱征收实践中探索公平与效益的平衡点的努力，其结果是弱化了户等在役钱计征中的作用。 如果说对役钱征管效益的追求是各地推广以财产直敷役钱之法的动因，那么产权信息明晰则恐怕是助力以田亩直敷役钱的客观条件。按常理，明晰的土地产权是使税收与产权保护相称的基础，在产权无异议的情况下，按不动产的占有情况均敷役钱也较简便透明，易为各方接受。从表1来看，实施过土地清丈政策的地区，与按田亩计征役钱的地区有较大相关性，如北宋时实施过方田均税法的秦凤、永兴军两路，役书中就规定已方田处按田色顷亩计征役钱；南宋时较深入推展过经界法的两浙、荆南、江南西等路分，其按田亩计征役钱的范围也在不断扩大。 四、计征对象从增加到简化 无论是以产钱、物力还是田亩、税钱作为役钱计征对象，都会沿用两税法后的征税原则——以财产为宗。但依财产均出役钱、清点民户财产之时，民户会倾向于通过隐瞒财产来降低本户役钱缴交额，亦会寄望官府高估别户的财产，使之多交役钱，令本地役钱得以收足。(34)官府则倾向于把民户的所有财产纳入计征范围，并防止民户在职役所提供的公共服务上“搭便车”。于是官府计征役钱时，“点阅民田庐舍、牛具畜产、桑枣杂木，以定户等，乃至寒瘁小家农器、舂磨、铲釜、犬豕，莫不估价，使之输钱”等现象屡见不鲜。(35)官民之间、民户之间博弈的初步结果，就是越来越多的财产形式被纳入计征范围。 从表1可见，在多样化经营的地区，民户的生产方式多样，导致财产表现形式繁多，于是计征对象更形复杂。此类地区有两个极端：一是农业欠发达地区，如两广，只有经营副业才能维持生计，于是广南东路本规定以税钱均出役钱，但连州石灰岩山区无法生产粮食，乃以夏布折算役钱；广南西路则因民户太贫穷难以办集役钱，结果零零碎碎加上田米、身丁等才算征足。(36)二是农业发达地区，如两浙，粮食作业与经济作物都开始专业化经营，其他工商业也发达，多种经营亦导致计征对象增多，出现田土、物力、税钱、苗米之类并用的情况。川峡地区的情况又介乎两者之间，其他土地肥沃之处与不可耕山地并存，又盛产纸、绵、酒等各种手工业品，是多种经营发达之地，故而税钱、岁收租课、税色轻重、种子、税钱、田地、家产钱、家业等近十项均纳入计征范围。 不过，表1也反映出这种统计要素增加的现象到南宋似乎停止了，单一以田亩或物力均敷役钱的现象增多了。究其原因，与地方官府提高役钱征收行政效率的努力有关。(37)由于役钱计征本身会耗费很多行政资源，而朝廷没有为这些费用额外拨款或指定款项来源，因此会从所征役钱中支出。(38)而征收对象过多与户等过密一样，会导致统计过程的复杂化。官府追求每单位的行政支出能征收更多役钱。当复杂的统计所要追加的行政资源(包括可能由此增加的维护基层稳定的成本)没有等比例换回更多役钱时，官府就会倾向于寻求更简便、更节约人力和物力的征收办法。但民户对此难以察觉，认为不如单一以田亩直敷役钱那样“其事甚简，其数易知”。(39)因此官府与民间开始寻求在信息准确、征收公平和节省成本、易于监督之间的平衡，对简化统计要素，立定“经久利便”之法渐生共识。田产往往是民户财产的最主要体现，加上“以末致富，以本守之”的习惯，多种经营所获财富往往以田产形式沉淀下来，因此只需抓住田产等财富的主要体现形式，役钱计征即可大致兼顾效率与公平。由此，南宋时州县的计征对象逐渐精简，以单一对象计征役钱的现象渐多，各路或单以物力，或只以税钱；而在民户的田产借经界法大致落实了土地产权的地区，多选择以田亩作为均敷役钱的对象与依据，且出现了与二税、和买的征收相结合的倾向。如绍熙元年临安府说：“各县乡村民户、田地、山园等产色不同，虽有昨来经界立定高低等则，往往乡民多有不知逐等合输数目多寡，致被乡司走弄作弊。今来降下进册内籍定民户、产色等则，并系各县照经界等则攒具置籍，以为定额，别无增减亏损，委是经久利便。”朝廷确立各等级的单位不动产应缴纳的税、役钱、和买之数，使得按“田产均定夏税苗米、和买、役钱”之法更为简便，受到州县的欢迎。 雇役法中的役钱计征办法在地方官府执行时，有些被强化，有些却被弱化。实践与法律条文之间的差异反映了制度的顶层设计者(朝廷)与国家行政代理人(地方官员)之间的理念与信息差异。朝廷对各地情况难以充分掌握，迫使朝廷允许路、州、县因地制宜，设计本地的役钱计征办法。于是在雇役法初行之时，户等开始被细分，役钱的计征对象亦各不相同，各地役书的规定与“雇役法”部分背离。此后，在优化役钱计征方式的进程中，首先尝试弃用户等方案的是朝廷。熙宁五年要求各地“以产税钱均定免役钱并罢五等户簿”的诏书，说明当时执政群体中的某些人已找到役钱计征的较佳方案，而此时某些地区的地方官府或出于惰性，或出于当时条件限制，并不支持这种做法。但这一方案拓展了州县推动制度变革的视野与上限，此后，各地分别经历了役钱计征办法的自我调整与优化，致使各地的计征实践又开始与各路役书中的描述不一致。至徽宗年间，州县已在弃用户等、简化计征对象等做法上有了新的共识，此时的朝廷反而在确立直接按财产征收役钱方面裹足不前。于是，推动以田亩直敷役钱的主体宾主互易，由地方官府主导的弃用户等的做法促使朝廷事实上承认以财产直敷的形式，使这一较高效的计征方式由惯例变为制度。 役钱计征方式的变迁，反映了制度安排既受已有制度资源的限制，又渐次突破旧制，形成更高效、更少费用的新制度安排的过程。在这个过程中，民户对免役钱征收额的锱铢必较起一定作用，(40)但在朝廷的授权之下，州县试图减少计征环节的费用的努力显然更为重要。从表1第三栏中所反映的历史信息可见，各地在役钱计征过程中向朝廷提出改进建议的16人中，监司占了8人(其中以提举常平仓司为多)，知州军3人，(41)县级官员3人。也就是说，在考虑如何计征役钱更为高效的官员中，任职地方的官员占了大部分。地方官府之所以汲汲于探寻更高效的役钱计征方式，主要源于役钱与州县其他岁入相比，有其特殊性。宋代时，“祖宗之制，天下财谷悉总于三司，非条例有定数，不敢擅支”，(42)州县财赋理论上都归中央支配。而役钱名义上主要用于雇役，朝廷允许“以一州一县之力供一州一县之费，以一路之力供一路之费”，(43)由是役钱成为地方官府难得的可保有较多处置权的进项，对纾解州县财政困难起不少作用，因此官府对役钱有增收节支、提高其使用效能的动力。 以往研究官府增收节支役钱的做法，多着眼于“减省役人，除克役钱，而民间所出一切如旧”等，(44)即州县通过尽量提高役钱的征收额，减少雇直支出，以其间差额作为挪用的资金。(45)这些做法固然是对役钱制度的破坏而非贡献。但若只看到州县自利行为的消极面，未免片面。役钱本身是一项庞大的政府收支项目，其计征环节包括繁复的统计过程，需动用众多人力，产生巨大成本，而这些费用要从所征收的役钱中扣除。州县在节省雇直支出方面动脑筋的同时，亦对节省这些中间运营成本付出努力。(46)他们努力的方向主要在简化役钱计征程序上，这实际上亦有利于减少权力寻租的机会，体现了财税制度演变的方向，因而是我国传统政府财税收支变革中值得关注的亮点。而朝廷与地方就推动役钱征收制度变革一事上交替的主导作用，体现了宋代政府在财政立法上的弹性与活力，也反映了我国近古时期财税变革的轨迹与特点。 (责任编辑：admin) |