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内容摘要：我国古代监察制度发轫于西周时期，成型于秦汉时期，经历了台谏(御史台与谏官)分置、台谏相辅、台谏合一的体系演变。监察制度包括职掌巡视纠弹的御史体系与谏诤封驳的谏官体系，两个体系相辅相成便能发挥约束权力的功效；当谏官体系日趋衰弱、与御史体系混为一体的时候，监察制度整体效用也大为削弱。有必要在探究不同监察制度体系演变更替之后，进一步分析古代监察制度权威性的根源、有效性的基础，以及制度理念和功能蜕变的压力。 关键词：监察制度;御史;谏官;复合性体系;单一性体系 作者简介：张生，中国社会科学院法学研究所教授。 中国古代监察制度发轫于西周，确立于秦汉时期，至隋唐时期臻于完备，历经变革延续至晚清，可谓源远流长。监察制度是我国古代国家治理体系中的重要一环，纲纪之整肃、吏治之维护、政治污弊之涤荡多有赖于此，是公正、有效之政治法律秩序得以实现的保障。从有无专门组织机构的狭义而言，古代之监察制度仅指御史体系，既有职掌明确的办公官署，又有独立而专业的官吏团体，还有行使职权所依据的法律法规。从监察功能的广义而言，则包括职掌监察纠弹的御史体系与谏诤封驳的谏官体系，涉及不同时代、隶属于不同官署常设的御史、给事中、谏议大夫、起居、知制诰、中书舍人、翰林学士等。本文拟以“御史”与“谏官”为核心，来阐释我国古代监察制度体系演变的三个主要历史阶段：秦汉时期形成了御史与谏官并存的复合性监察制度体系；隋唐时期御史与谏官相辅相成，复合性监察制度体系臻于完备；宋以后谏官制度逐渐衰微，及至明清时期形成了以御史与谏官制度合一的、以督察院为主体的单一监察制度体系。从复合性制度体系到单一性体系的演变，不仅是制度性的改变，更是监察制度理念的蜕变，在此蜕变中后人可以深切体会到监察制度的君主工具性价值和天下整体性价值的整合与分裂。 一、汉朝御史与谏官分置的监察体系 史官源于原始社会职司天人交通的巫师，国家建立以后，成为记录时事、掌管文书图籍的官员。《说文解字》中的解释是：“史，记事者也，从又持中。” 《周礼·春官》记载，在大宗伯之下有“五史”：大史、小史、内史、外史、御史等职官。“五史”之中“御史，中士八人，下士十有六人，其史百有二十人，府四人，徒四十人。”①御史最初在宫中掌管文书图籍，职位卑微却可以接触到君主。因受到君主的信任而获得监督臣僚的职权。 秦朝统一后，在中央设丞相、太尉、御史大夫，分掌行政、军事、监察三项主要权力。②御史大夫既是副丞相，参与国家重大问题决策，且为御史的首领，监督制衡丞相，免其违法、专权。汉朝的御史制度分为中央和地方两个层级。中央监察机构为御史府，其长官为御史大夫(一人，秩两千石)，据《汉书·百官公卿表》：“御史大夫秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相”；“位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官上下相临。”③御史大夫还负责下发皇帝诏令与转呈公卿奏章，考核和举荐人才，且参与法律制度的制订与修订，例如汉文帝废除肉刑的诏令，就是丞相张苍与御史大夫冯敬主持议定，并督责具体落实。 御史大夫之下设御史中丞(一人，秩一千石)，据《汉书·百官公卿表》：御史中丞“在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章。”御史中丞是御史府实际的业务主管，负责各项具体的监察事务，掌握各项法令、档案，对内统领御史，对外督责刺史。东汉光武帝时期改由御史中丞统领御史系统，御史府也迁出宫禁。御史府的长官御史中丞由皇帝选任，御史台所属御史则由御史中丞选任，并随长官进退。御史具有独立而完整的组织系统，其职权包括协助君主考核百官，弹劾违法、失职、不称职、违犯礼仪规程等；对于巡察中发现的忠诚可靠、才能卓越的人才，可以直接举荐；参与法令的拟定、修改，以及疑狱的审理、冤狱的昭雪。 汉武帝时为治“巫蛊之乱”，设置了统领隶卒的司隶校尉。事件平息之后，司隶校尉不再统领隶卒，而成为特别监察官。据《后汉书·百官志》载：“(司隶校尉)持节，掌察举百官以下及京师近郡犯法者。”初置时司隶校尉持有皇帝授予的节杖，表示受君主之命，有权劾奏公卿贵戚，除监察朝中百官外，还负责监察京畿及附近的七郡地区。东汉时，御史中丞、司隶校尉、尚书令在参加朝会时均专席而坐，被称作“三独坐”，可见其地位之尊显。御史中丞、司隶校尉弹劾对象有所交叉，在朝的文武百官、在京的皇亲国戚都在监督范围之内，可以直接奏呈君主，极具权威。汉代对地方的监察主要由各部刺史负责。④汉武帝将全国分为十三个监察区，每区设置一部刺史(秩六百石)，各部刺史归御史中丞统辖，以中央监察官的身份监察地方。部刺史依据《六条问事》行使监察权: “刺史班宣，周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事，非条所问，即不省。一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，背公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，……。四条，二千石选署不平，苛阿所爱，敝贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公比下，阿附豪强，通行货赂，割损政令。”⑤ “六条”监察范围看似宽泛，实际监察对象仅针对二千石以上长吏和地方豪强，低于二千石以下的地方官和“六条”以外的事项，均一概不问，而由地方长官去处理。简明扼要而注重效率，是汉代地方监察制度的基本原则，如果刺史对地方事务的监察过于庞杂，不但干涉地方政务，难免陷于琐碎事务之中，不能有效掌握整个地区治理的要领。 秦汉时期，还有发挥监察职能的谏官——给事中、谏议大夫、记录起居的史官。给事中是加官，是“给事殿中”的简称，⑥“给事中，加官也。秦置，汉因之，所加或大夫、博士、议郎，掌顾问应对。”⑦君主经常给一些近臣加“给事中”的头衔，获此头衔的外朝官员即可出入宫禁，侍从君主左右，为国家大政决策提供意见。到南北朝时期，给事中逐渐担负起谏诤君主、封驳奏章的职责。秦朝已设置了职掌明确的谏议大夫:“秦署谏议大夫，掌论议，无常员，多至数十人，属郎中令。”⑧通过参加朝会，谏议大夫可以发表议论，以匡正君主、谏诤得失，限制君主恣意妄为。秦汉两代延续春秋战国时期“史官”的设置，记录君主日常起居言行，既作为纂修国史的资料，同时也约束君主对历史负责、对君王世系负责。如《汉书·艺文志》云：“古之王者世有史官，君举必书，所以慎言行、昭法式也。左史记言，右史记事。事为《春秋》，言为《尚书》。”君主明知违法而为之，史官也将忠实记录，不为君主好恶所左右，“君举必书，书而不法，后嗣何观！”⑨这给君主造成了自律的压力，记录起居的史官无异于沉默的谏官。秦汉时期已初步确立御史与谏官分置的监察体系。特别是御史监察系统已相当完备：在中央以御史府为组织统率，监察朝中百官、贵族，在京畿地区有司隶校尉职掌监察，在一般地方有十三部刺史巡察。谏官虽尚未形成完备的组织体系，以谏议大夫为代表的谏官已能有效制约君主的权力。谏官对上监督君主，御史对下监察臣僚，御史与谏官分置，各自独立行使职权的监察体系已经基本成型。 二、唐朝台谏相辅的复合性监察体系 隋朝承魏晋南北朝之后，对既有监察制度略加损益，在中央层面形成了御史台主纠弹、门下省掌谏议的体制；在地方层面，以司隶大夫为长官，职掌巡察地方之权，巡察御史依据“六条”⑩行使监察权。 唐朝承袭了隋朝的监察制度，职掌纠弹臣僚的是御史台，负责规谏君主的主要是门下省。(11)御史台设御史大夫一人，正三品，掌理台务；设御史中丞二人，正五品，辅助御史大夫行使职权，其地位不如汉代，不再是御史系统的实际负责人。在御史大夫、御史中丞之下设有台院、殿院、察院三院，统辖三院的御史台系统称作“台院制”，其规模空前壮大，官吏人数多达五六百人。 台院由侍御史(正六品)六人组成，职掌纠举京城臣僚，参与审理重大案件，(12)总理御史台各项内部事务。殿院由殿中侍御史(从七品)九人组成，维持整肃朝会、祭祀等重大典礼时的礼仪秩序。察院由监察御史(正八品)十五人组成，其中三人专门负责监察尚书省所属吏、户、礼、兵、刑、工六部，每人监察两部。(13)唐朝将地方分为十个监察区，称作“十道”(后来增加至十五道)，监察御史根据“六条”巡察州县，纠举违法大要，细故委诸州县自行处理。唐中宗以后，为加强对地方官吏的考核与监督，增设巡按使(由监察御史担任)。唐朝御史台所辖三院，台院、殿院以监察中央臣僚为主，察院之监察范围最广，涵盖中央与地方。监察御史一般只有正八品，但其监察权力极大，在御史中是“位卑权重”的中坚力量。 唐朝对地方的监察分为两个系统，一是巡察州县的监察御史，一是分监察区(14)的按察使。两者在监察职能上有着明确的分工，监察御史主要负责对地方长官的弹劾，以及重要事务、重大疑难案件或是冤案的处理，地方具体事务并不过问；按察使则依照《监察六法》在本道范围内行使监察权。唐玄宗时期仿照汉朝《六条》问事的惯例制订了《监察六法》，据《新唐书》所载：“其一，察官人善恶；其二，察户口流散，籍帐隐没，服役不均；其三，茶农桑不勤，仓库减耗；其四，察妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害；其五，察德行孝弟(悌)，茂材(才)异等，藏器晦迹，应时用者；其六，察黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者。”唐玄宗的《监察六法》涵括吏治、经济、治安、司法、社会风化等各个方面，监察对象也十分宽泛，大小官吏、豪强、士民皆在纠举按察范围之内。唐朝对地方的监察既有“把握大要”的巡按监察御史，又有细致具体的按察使，比之汉朝的地方监察制度更为严密。在监察中发现的问题，大事呈禀，小事自行处理；在特别情况下，君主授权监察官可以“便宜行事”，即可代表君主自行处置所有问题。 唐朝设有给事中、左右散骑、谏议、拾遗、补缺等谏官，(15)分别隶属于门下省和中书省，谏官的职级固定，员额众多。在谏官中，给事中权责最为重大，并参与许多大政的最后决策，成为唐代中枢机构中一支极为重要的力量。(16)《唐六典·门下省》称：“给事中四人，正五品以上。”其职掌甚为广泛：“常侍从，读署奏抄，驳正违失，分判省事；若侍中、侍郎并阙，则监封题，给驿券。”(17)给事中的言谏监察权主要包括以下两项： 其一，侍从君主左右，掌理起居、规谏违失。唐朝的给事中已从“给事殿中”的服务性事务官演变成统领史官，规谏君主、匡正违失的职事官。唐朝秉承了魏晋以来侍从史官记录君主言行的传统，有学者考证：“至魏明帝太和年间，设置著作郎，于掌修传统史籍外，兼修起居注。两晋南朝沿袭，而到北魏有所改观，朝廷设立起居注令，以二人专修起居注。从此，历代皇帝效法。例如隋代于内史省设置起居舍人专司起居注；唐宋时期于门下省设置起居部，与中书省起居舍人分掌其事”。(18)唐代由给事中统领起居部，记注最为详尽。在“左史记言，右史记事”的基础上，对讨论政务、重大决策的记录尤为详备，“左右史起居注之外，有政事及奏对由宰相撰录者，谓之‘时政记’。案旧书(即《旧唐书》)：唐初记注最详备，苏冕言：‘贞观中每日朝退后，太宗与宰臣参议政事，即令起居郎一人执简记录，由是贞观注记政事极详。”(19)世所见《大唐创业起居注》、《贞观政要》都是以议论政务、治国之道为主要内容的记录，这些记录既是修纂官史的历史资料，同时也是政务“故事”(惯例)，给事中可以根据“君主的言行或君主认可的言行”来约束君主。杜正伦(20)在唐太宗时任给事中，兼任起居注。太宗曾对臣下说：“朕每日坐朝，欲出一言，即思此言于百姓有利益否，所以不能多言。”杜正伦对曰：“君举必书，言存左右史。臣职当修起居注，不敢不尽愚直。陛下若一言乖于道理，则千载累于圣德，非直当今损于百姓，愿陛下慎之。”(21) 其二，封驳诏令，参与司法。在唐朝三省体系中，“中书省揆议、门下省审复、尚书省承行”。中书省主持国家重要诏令、法令的起草，门下省参与其中，但是诏令、法令的生效需要门下省的审核通过，这是对立法权和命令权的监察。门下省主持复核的是侍中、侍郎，但在门下省实际具体负责的是给事中。给事中对诏令、法令草案进行形式和实质的审核，就形式而言，草案中不能有文字表达的错误；就实质而言，草案要符合治道，不得违背法律原则，务求合理且可行。对于有问题的诏令或法令草案，可以封驳或涂归：“凡百司奏抄，侍中既审，则驳正违失。诏敕不便者，涂窜而奏还，谓之涂归。”(22)对有问题的草案可以驳正违失，给事中也可以在草案上修改后再奏还；经审核无问题的草案，经确认即可生效，下发尚书省执行。给事中可以参与中央、地方重大案件的讨论，对适用法律、案情判断，匡正违失。给事中实际掌握着立法复核和部分案件的司法监察权，在职司范围内还可以行使纠弹权，因而有称：给事中“具有集谏官、宪官、法官于一身的特点”。(23) 唐朝前期形成了御史与谏官相辅形成的复合性监察制度体系，御史侧重于对百官、士民的监督，以上临下；谏官侧重于对君主本人言行及其决策的监察，是以下察上。御史和谏官相互配合，将君主、臣僚、士民均纳入监察范围之内，共同涤荡吏治污弊，彰显了整体性秩序价值。也正是因为唐朝监察体系的完备性与权威性，很大程度上抑制了君主私心、私欲，保障了唐朝从贞观之治到开元盛世的善治。 (责任编辑：admin) |