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三、明清督察院：台谏合一的单一性监察体系 两宋时期承袭了唐朝御史台与谏官体系，但职能有了重大改变：“御史可以兼行言谏职能，谏官却不得再兼纠弹”。如此改变，弱化了言谏机构的职能和权威，造成台谏相混。及至元朝，为了有效处理繁杂的事务和有效控制广大的疆域，进一步扩大御史台的组织规模，强化御史的纠弹职能，谏官职能有进一步衰弱的趋势。 明朝对唐宋以来的政治体制进行了全面的改革，诸如废除中书门下及丞相，提高吏、户、礼、兵、刑、工六部的地位；废除御史台，设立督察院等。明朝的中央监察体系在形式上保持了御史与谏官并存：改御史台为都察院，创设都六科都给事中；在实质功能上，已是台谏合一，汉唐以来规谏君主的谏官已并入御史系统。 明朝的都察院设左右都御史各一人，正二品；左右副都御史各一人，正三品；左右佥都御史各一人，正五品。左右都御史为督察院长官，职掌纠劾百司，辨明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司。(24)六科都给事中为明朝所新设监察机构，是将唐朝察院六部察官合并于给事中而形成的。六科都给事中下设都给事中(正七品)一人，为长官；左右给事中(从七品)各一人，为副职；设吏、户、礼、兵、刑、工六科给事中(从七品)四至十人。在职级上，都给事中作为机构长官仅为正七品，较唐朝给事中正五品的职级大为降低，与明朝的监察御史同一级别。在职权上，既有对六部及所属部门的监察权，又有封驳奏章的言谏权，不过其封驳权仅针对六部却不针对君主。汉唐以来，匡正君主违失、封驳诏令的谏官已然消亡，言谏官实际上已与御史系统合二为一。 明朝的地方监察官包括中央下派巡察地方的监察御史和常驻各省的提刑按察使。按照全国十三道监察区的划分，设监察御史一百一十人，皆正七品，负责“纠察内外百官之官邪，或露章面谈，或封章奏弹”。(25)在地方各省常设的监察机构是提刑按察司，其长官为提刑按察使，主持一省司法监察事务，作为地方官监察地方，难以超越地方政治利益格局，监察效果较之以往不免大打折扣。 清朝延续了明朝的督察院制度，设都御史、副都御史、佥都御史，均设满汉各一人。最大的变革是，清朝的监察制度是单一性体系，督察院下辖六科给事中和十三道监察御史，御史与谏官合并在同一机构之内。六个给事中虽有谏官之名，仅能传达舆情，承办稽考和注销，已无权封驳君主的诏令。督察院及其所属科道都成为对君主负责、承君主旨意办事的监察机关，其单一的工具性价值彰显无遗，代表国家利益、监察包括郡主在内所有权力者的整体性价值丧失殆尽。 四、监察制度的权威性基础及其蜕变 (一)监察制度的权威性 无论是复合性体系，还是单一性体系，监察制度的权威性均源于三个方面：(1)监察权具有最高权力的属性或以最高权力为依托；(2)监察制度的体系性设计，复合性体系优于单一性体系；(3)监察官行使职权的方式，足以震慑权贵。 其一，监察权本于天道，又以现实法律(惯例)为其依据，体现了天下整体性价值，具有最高权力的属性。监察制度延续了“史官”的历史传统，御史为“史官”之一种，谏官中的给事中也多兼任“起居注”(记事史官)。史官原为职司天人交通的巫史，他们通达天道，并以文字忠实记录一切重要事件，实际掌握着终极判断的权力。秦统一后所建立的监察制度，虽然历经改造，但是监察官仍以天下治道作为最高职务原则，以报效社稷为己任。监察官对上级负责，对君主负责，他们更要对天下黎民和国家社稷的整体利益负责；不仅对现实负责，还要对历史负责。监察官依据法律行使职权，无所恣意，亦无所屈从，被其监察的高官显贵不能凌驾于其上，纵然君主也不能干涉其对具体事件的处理。中国古代的盛世善治，都是监察制度厉行最好的时代，例如唐朝初年的贞观之治，得益于君主奉法而治，监察官严明职守，《通典·职官六》中称：“自贞观初，以法理天下，尤重宪官，故御史复为雄要。”唐太宗曾盛赞多次违逆龙鳞的谏臣魏征：“卿所陈谏，前后二百余事，非卿至诚奉国，何能若是?”(26) 其二，复合性的体系设计，御史与谏官相互配合，中央与地方一体，监察制度覆盖所有的权力领域。御史职掌监劾臣僚，是上对下的监察；谏官职掌匡正君主违失、封驳失当政令，是下对上的监察。御史与谏官上下相对、相辅相成，既可以构成监察的合力，又把君臣之权全部纳于监察体系之中。中国古代形成了中央与地方一体的监察体系，历代都极为重视监察御史，对朝官、京官的监察与对地方官的监察都由独立而统一的机构来行使，各个地域的权力都在统一的监控之下。 其三，监察官独立行使职权的方式，使之具超越于被监察者的权威性，足以震慑权贵。御史和谏官大多是服务君主的近侍，逐渐发展成为职事官，他们保留了侍从君主左右或奏章直达君主的特权。他们在监察朝官、京官或是巡察地方时，均为君主的代表，其官品虽低却独立行使职权，直接对君主负责。御史在行使纠弹权力时，奏章可以直达君主；对于重大事项，可以晋见君主，面陈奏章。为避免职务干涉，御史甚至可以绕过御史大夫等御史台长官，直呈君主。唐朝为了“御史个人独立行使职权，还是应由御史台统一行使职权”有所争议，最后还是确立了个人独立行使职权：“(根据)故事，台官无长官。御史人君耳目，比肩事主，得自弹事。若先白(御史)大夫而许，则弹大夫者不知白谁也！”(27)这就意味着，独立行使职权是基本执事方式，御史台长官都在御史的监察范围内。御史为保护举报人，避免被纠举人以权势威胁举报人，甚至可以“风闻奏事”，(28)其权威性足以纠察官邪、肃正纲纪。 (二)监察制度的现实有效性：选任条件明确，职位具有“位卑权重赏厚”的特点 自秦朝以来，无论是御史还是给事中等谏官，选人条件明确，纵然君主也不能以个人好恶而任意用人。历代选任御史的标准虽不尽相同，但不无共同之处，“通常以学识、德行及政治经验三者，为遴选御史的评价标准。”(29)监察官之学识首重律令知识，次重官吏职守及相关政治、经济知识，便于其能究明法律责任，判断各级官吏遵纪守法、履行职务的绩效。监察官之德行须以效力国家社稷为己任，爱惜名节，不受权力与利益之诱惑，且勇毅刚正，不畏权贵。出任监察官者必须有三年以上担任其他官吏的经验，如无经验，须经试用合格方能任职。总此学识、德行、经验三项任职条件，监察官多为德才兼备之干城。 “位卑权重厚赏”的理念，源自法家对监察官的职位设计，秦朝之后沿袭不替。汉朝的御史大夫秩二千石，而巡视地方的刺史仅为六百石；唐朝的御史大夫为正三品，巡视各道的监察御史仅为正八品；明清左右都御史为正二品，监察御史仅为从七品。历代监察御史都延续了“位卑权重”的特点，正是因为位卑，可以因弹劾之功获得厚赏，可以越级擢升，并且晋升空间极大，既可在监察系统内晋升，也可以转为其他系统的职官。“厚赏”成为对监察官的现实激励，促使其竭诚尽忠于本职。 (三)监察制度的蜕变 中国古代监察制度是国家治理体系的重要一环，对实现良好的政治法律秩序有着不可或缺的作用，汉朝的文景之治，唐朝的贞观之治，开元盛世，清朝的康乾盛世莫不有监察制度为之保障；明朝阉党柄政、皇帝昏聩，却能享国二百七十余年，其中不乏众多监察官竭力维系之功。然而，监察制度不可能超越整个政治法律体制，在抗拒社会各方面压力的过程中，纵然好的制度也会发生蜕变，逐渐丧失最初设计的制度理念与功能。 在漫长的历史演变过程中，有三方面的力量在消磨着监察制度的理念和功能，促使其蜕变。以下这三方面的力量是任何历史时期都需要面对和预防的： 其一，最高权力对监察制度有着构建之功，也有侵蚀、利用的危险。以汉朝为代表的台谏分置监察体系，以唐朝为代表的台谏相辅监察体系，都对君主起到约束、规谏的作用，但约束最高权力的监察制度能否发挥功能，却深受君主个人的影响。在宋朝以后，随着君主集权的加强，逐渐从复合性监察体系蜕变为单一性监察体系，其整体性价值在衰退，工具性价值却在上升。 其二，有效监察地方权力的前提是能够超越于其上，不被其所牵制，又能深入于其中，而又不陷入其利益格局。可是能做到超越于其上、又能深入其中，是非常难以把握的。汉朝设置部刺史监察巡察地方，最后演化成了地方官；唐朝设置按察使巡察地方，也渐渐地方化；明清两代的提刑按察使、总督、巡抚都是从监察官转化而成的地方官，都失去了中央监察地方的制度职能。可见，超越于其上，深入于其中，在制度上颇难把握。 其三，中国古代的监察制度及其附属的御史和谏官，本为维护国家整体利益、涤荡吏治污弊、实现公正的政治法律秩序所设置，可是在复杂的政治权力环境中，少数监察官或依附权贵，或为利益所诱惑，制度虽称良善却难达预期。监察官的监察为历代所重，而监察者又须监察，不免造成机构的重叠、国家治理成本的上升。 上述中国古代监察制度的权威性与有效性，值得我们当今监察立法、构建监察体系所借鉴；古代监察制度的蜕变也值得特别注意，避免制度虽立，成效不彰。 (责任编辑：admin) |