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二、第二次世界大战后美国处理海洋权益和领土争议的实践 尽管目前美国与他国存在上述海洋权益和领土争议，不过自第二次世界大战结束以来，这种争议的数量在不断减少，美国主要通过和平的方式对其加以解决或管理。美国解决海洋权益和领土争议的方式主要有三种，即外交谈判、国际法院裁决和暂时搁置。而通过双边外交谈判解决争议又有两种具体方式：一是放弃主权要求；二是通过谈判划界，各自取得部分争议地区。在已经解决的领土争议案例中，放弃主权要求这一解决方式占比例颇高。 (一)放弃主权要求 从第二次世界大战至今。美国已经放弃了20处原本同其他国家有主权争议的岛屿或海礁(islands or atolls)。这些岛屿或海礁有五处位于加勒比海，其余25处位于太平洋。美国之前对这些岛屿的主权声索主要依据《鸟粪岛法案》。通过签订双边条约，美国分别与基里巴斯、库克群岛(1965年成为新西兰的自由联系国)、新西兰、图瓦卢、哥伦比亚、洪都拉斯和尼加拉瓜解决了海上领土争议问题，放弃了与上述国家存在争议的岛屿的主权，具体情况如下表所示：  一般来说，领土争议问题会因久拖不决而变得越来越复杂，争议各方也会越来越难以达成妥协，甚至连协商都无法进行。(22)在美国放弃主权要求的岛屿中，图瓦卢和基里巴斯属于刚独立就与美国签订解决争议领土条约的国家，(23)国家间争议领土存续的时间较短。更具代表性的案例是美国解决与洪都拉斯关于天鹅群岛的主权争议的案例。自1921年洪都拉斯正式向美国就天鹅群岛的主权提出异议，到1972年美国正式放弃对天鹅群岛的主权，这场争议持续了51年。 天鹅群岛位于加勒比海，由三部分组成，面积最大的是大天鹅岛(Great Swan Island)，其次是小天鹅岛(Little Swan Island)，最小的是鲣鸟礁(Booby Cay)。洪都拉斯认为自己应当继承原来西班牙殖民统治其时所拥有的岛屿，而时任美国国务卿威廉·亨利·西华德(William Henry Seward)则于1863年援引《鸟粪岛法案》，宣称天鹅群岛属于美国。(24)1921年，洪都拉斯派出一位政府官员去接管该岛，两国的主权争议公开化。1939年7月，洪都拉斯方面向美国国务院提出希望解决天鹅群岛的归属问题。9月初，美国国务院助理国务卿萨姆纳·威尔斯(Sumner Welles)将洪都拉斯的立场报告给罗斯福总统，并建议与洪都拉斯进行直接谈判。他还建议，如果谈判仍然无法解决问题，可将该问题提交国际法院仲裁。1939年9月11日，罗斯福总统就美国方面对天鹅群岛的立场正式表态。他接受了助理国务卿的建议，认为天鹅群岛的经济价值很有限，解决该群岛的主权争议不是什么棘手的事情。罗斯福总统称，在他看来，该岛的唯一用途是进行反潜艇战时可作为海上飞机的抛锚之所。不过，由于英法两国几天前刚刚对德国宣战，国际局势骤然紧张，战火很可能会蔓延到西半球，所以罗斯福总统认为，鉴于该群岛对洪都拉斯并无实际用处，为了维护西半球的团结，洪都拉斯应当放弃对该群岛主权的声索。(25)然而，洪都拉斯方面一直坚持其对该岛的主权要求。 1959年古巴革命成功以后，天鹅群岛再次成为关注焦点。美国为了反对卡斯特罗政权，开始重新重视该群岛的价值。中央情报局希望通过发送出版物和建立电台广播的方式，来削弱卡斯特罗在古巴的统治。由于天鹅群岛在地理位置等方面具有优势，在美国中央情报局开展的一系列反对卡斯特罗政权的活动中，有一项重要活动是在离古巴不远的天鹅群岛建立广播电台。(26)这个电台就是后来所谓的天鹅广播电台(Radio Swan)，它在1961年4月的猪湾入侵中发挥了传递信息的重要作用。不过，随着猪湾入侵的失败以及美国将关注点逐渐转向越南，天鹅群岛的重要性逐渐开始下降。1968年5月，设于天鹅群岛的广播站被关闭，相关设备也被转移到越南战场。(27)1971年11月22日，美国和洪都拉斯的代表在洪都拉斯的圣佩德罗苏拉(San Pedro Sula)签订了条约，美国单方面放弃了对天鹅群岛的主权要求，承认了洪都拉斯对该群岛的主权声索。 (二)外交谈判 第二次世界大战后美国以该种方式解决边界问题的典型案例，当属美国与墨西哥解决邻近重叠声索海域的划界问题。美国政府认为：“关于海上边界问题的争议，应当在公平的原则下达成协定，然后签署条约加以解决。条约不应是单方优势最大化的体现，也不应为任何一条特殊的国际法理论所推动。它们应当是在考虑相互利益并适合具体环境的基础上通过协商谈判达成的。”(28) 有一种传统观点认为，美国和墨西哥的边界大多时间处于紧张状态；美墨边界问题由美国主导，美国依仗强权政治无视国际法，墨西哥则处于被动、隐忍地位。而事实并不尽然，1963年，美国放弃两国存在争议的边界领土卡米日尔(Chamizal)，这被看作是两国边界关系史上具有里程碑意义的事件。(29)20世纪70年代末，美墨两国迅速达成海上边界划定协议，为消除两国间的潜在冲突、维护两国关系的稳定奠定了基础。 美国与墨西哥之间的海洋边界由三部分组成，包括太平洋地区的加利福尼亚州和下加利福尼亚州的临近海岸、西墨西哥湾地区得克萨斯州与墨西哥东北部的临近海岸，以及东墨西哥湾地区的路易斯安那州与尤卡坦半岛之间不足400海里的区域。(30)美墨两国划定海上边界的实践最早始于1970年，两国政府于当年11月23日签订了海洋边界条约，在太平洋和墨西哥湾划定了12海里的领海界线，该条约于1972年生效。(31)20年代中后期，随着各国陆续划定捕鱼区和专属经济区，美墨之间的海上边界问题再一次凸显。不过，在所有与美国有争议的海洋划界国中，美国与墨西哥的海上边界是最早确定的。两国政府于1976年11月24日以换文(Exchange of Notes)的形式达成海上边界协定。签订该协定的目的开始是为了处理捕鱼权和外缘大陆架等一些紧迫的现实问题，但后来两国以该协定为基础，将1970年划定的12海里领海边界加以延伸，确定了海上边界线。该边界线为一条简单的等距离线，用同等面积进行交换，对于岛屿具有同等效力。(32)1978年5月4日，美墨两国在墨西哥首都墨西哥城签署了以该协定为蓝本的海上边界条约。(33)为了对墨西哥湾大陆架超过200海里的区域划界，美墨两国政府于2000年6月9日在华盛顿签订了第三个双边海上边界条约。(34)通过上述三个边界条约，美墨之间的海上边界基本划清。 (三)国际法院裁决 美国解决海洋权益和领土争议的第三种方式是将争议提交国际法院(ICJ)进行裁决，这方面最著名、经典的案例是美国与加拿大存在争议的缅因湾划界问题。 缅因湾位于大西洋东部，是美国和加拿大之间的一个半闭湾，南部连接大西洋，湾内最大水深达200米。缅因湾的自然环境优良，由于有陆地河流注入，湾内鱼类资源丰富。20世纪60年代，美国和加拿大首次就缅因湾的大陆架划界问题发生争端。后来，划界争端又扩大到渔业方面。(35)由于缅因湾渔业资源丰富，是两国渔民传统的捕鱼区，因而时常发生冲突。在两国协商未果的情况下，为了解决边界争议，美国和加拿大两国驻荷兰大使于1981年11月缔结了一项特殊协定，要求国际法院组成一个由五名法官组成的特别法庭，根据捕鱼区和大陆架划界的相关国际法，划定两国在该海湾的大陆架和渔区界线。(36) 在诉讼中，美国和加拿大都主张用一条线同时作为专属经济区和大陆架的划分界线，但是加拿大认为两国的争议海域不存在自然边界，主张以等距离中间线作为两国的边界线。美国不同意加拿大的划界方案，主张在毗邻加拿大边界的缅因湾盆地最深水线与东北水道的连接线划界。美国方面认为，无论是相关国际法律还是国际习惯，都没有强制性要求采用等距离线划分争议水域；采用单一方法划界应当遵循公平原则并考虑该地区的实际情况。(37)国际法院经过调查认为，如果完全采用等距离中间线原则划界会造成不公平的结果，因此尝试根据美加两国海岸线的长度，通过在比例原则的基础上进行修正的方法来进行划界。 根据国际法院的测算，美加海岸线之比为1.38∶1。国际法院认为，在根据这一比例进行修正和划界的同时，还应当考虑加拿大的锡尔岛(Seal Island)和新斯科舍半岛(Nova Scotia Peninsular)深入缅因湾这一实际情况对划界的影响。这就使加拿大获得的海域有所增加，美国获得的海域相应减少。不过，国际法院也认为，如果赋予锡尔岛和新斯科舍半岛完全对海域主张的效力，也不太妥当。因此，国际法院仅赋予二者部分效力，并最终将海岸线的比例由1.38∶1调整为1.32∶1。(38) 1984年10月12日，国际法院特别分庭以4票赞成、1票反对的结果对缅因湾划界案作出判决。在划界过程中，法庭力求公平地考虑缅因湾背部全部为美国连绵的海岸这一事实，并且比较了加拿大和美国在缅因湾的海岸线长度。考虑到美国在这里的海岸线比加拿大的海岸线长等因素，国际法庭最后判定的缅因湾海洋边界由三段组成，分别从加拿大和美国共同决定的起点A开始，由A到B，B到C，以及C到D。D作为终点是两国主张的200海里渔区的一个交汇点。(39)具体情况参见图1。  图1 国际法院划定的美加缅因湾边界线 图片来源："INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE:CASE CONCERNING DELIMITATION OF THE MARITIME BOUNDARY IN THE GULF OF MAINE AREA(CANADA/UNITED STATES)." International Legal Materials 23,No.6(1984):p.1247.http://www.jstor.org/stable/20692773. 在美加两国将缅因湾划界争议提交到国际法院进行判决之时，由于两国对玛基亚斯海豹岛和北岩岛的主权归属存在争议，为了使岛屿及其周围争议海域不影响缅因湾的划界工作，双方同意选取争议领土之外的点作为划界起点(A点)。国际法院的法官们被要求在确定面向陆地的边界起点时避开这两个小岛，以免牵涉它们的主权问题。(41)这一存在主权争议的“灰色地带”与国际法院划定的边界线之间的关系如图2所示。  图2 有争议区域与国际法院划界线的关系 图片来源：Glen J Herbert,"Fisheries Relations in the Gulf of Maine:Implications of an Arbitrated Maritime Boundary," Marine Policy,Vol.19,No.4,1995,p.302. (四)搁置争议 从解决问题的角度来看，对有争议领土采取搁置的处理方式只是在进行正式划界前的一种临时性安排，其无法从根本上解决海洋权益和领土争议问题，却有助于管控争议，避免局势升级和失控。从政策力度上看，以搁置争议的方式处理问题说明相关国家的政府对争议领土持低调姿态，但并不意味着搁置争议本身是一种消极退让行为，因为这种处理方式能够使有关国家降低因争议领土爆发冲突的可能性，为争议双方提供沟通的时间和机会。 目前，对与海地等国存在争议的纳瓦萨岛和与哥伦比亚等国存在争议的塞拉尼亚浅滩和新浅滩，美国就采取了搁置争议的处理方式。在美国搁置领土争议的案例中，最典型的当属美国与加拿大处理存在争议的玛基亚斯海豹岛和北岩岛的主权问题。 美国与加拿大分享着世界上最长的陆地邻国边界，双方唯一存有争议的领土就是位于缅因湾中的玛基亚斯海豹岛和北岩岛。加拿大在玛基亚斯海豹岛上的存在更明显。自1832年起，当时其还属于英联邦，就在岛上修建灯塔并持续控制该岛至今。当美加两国政府决定将缅因湾划界问题提交国际法院裁决时，双方主张将该岛的主权争议搁置起来，独立于缅因湾划界。(41)虽然会有美国籍的当地民众登岛宣示主权，但以生物学家等为代表的美加两国科研工作者也会共同登岛进行科考活动，并彼此分享他们的研究成果。每到夏季，还有来自美国缅因州和加拿大新不伦瑞克省的游客登岛。两国间的主要摩擦来自当地捕捞龙虾等海产品的渔民，特别是在捕捞量减少的年份，双方出现摩擦的可能性会大增，不过两国至今尚未因此而“剑拔弩张”。(42)尽管美加两国都没有放弃自己对海豹岛及周围“灰色地带”的主权要求(43)，但总的来说，双方基本上保持一种和谐相处的状态。 有学者建议美加两国政府着手彻底解决玛基亚斯海豹岛及周围“灰色地带”的主权争议问题(44)，部分当地民众也对此事比较热情，但两国政府似乎兴趣不大。由于双方过去在处理争议领土问题上一直保持着低调态度，因而美加关于该岛的争议被称为是“历史上最友善(most amicable)的边界争议”(45)。对于缅因湾内有争议的“灰色地带”，美加两国政府就在有争议地区管控双方的捕捞活动达成了谅解，即：有关的渔业法律只适用于本国的捕鱼船只，而不适用于其他国家的捕鱼船只。这一协议也被称为船旗国(flag State)执法。(46) (责任编辑：admin) |