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三、影响美国处理海洋权益和领土争议方式的主要因素 第二次世界大战结束以来，特别是20世纪70年代以来，美国与若干国家通过和平方式解决了不少有争议的海洋权益和领土问题，划清了原本模糊的海上界线，搁置了一些争议。作为世界唯一的超级大国，并且拥有最强大的经济和军事实力，美国解决有争议领土的做法显得比较“克制和低调”，没有因为领土边界问题与相关国家陷入激烈的冲突。为什么美国会选择放弃部分“神圣”领土和“重要”的海洋权益，搁置相关有争议的领土和海洋权益？个中原因主要有以下几点： (一)国际法原则与国际规范的要求 20世纪以前，国家以武力为手段、通过发动战争来获取领土是国际关系中的常态。然而，第一次世界大战结束后，这种状况开始发生变化。1928年多国签署的《非战公约》首次正式提出放弃战争作为国家对外政策的工具。虽然这个公约并没有阻止之后战争的爆发，但经过数十年的时间，和平解决国家间冲突的观念逐渐深入人心，特别是第二次世界大战给人类造成的巨大创伤进一步强化了和平解决国际争端的观念，最终导致该《公约》原则被正式写入《联合国宪章》。以“和平共处五项原则”为代表的现代国际法准则和国际规范也都强调应以和平的方式解决国家间的争议，包括国家之间的领土和边界争议问题。在此背景下，和平解决国际争端这一国际规范已经成为当今国际关系中强大的观念，具有较强的行为约束力。作为当初积极倡导这一原则并通过维护这一原则来维护自身利益的美国，其行为也不得不有所约束。 (二)维护美国国家现实利益的需要 领土在国际关系中的重要性和敏感性毋庸置疑。国家间常常因为领土问题而关系恶化，爆发冲突甚至战争。(47)统计数据表明，从《威斯特伐利亚和约》签订到第一次世界大战爆发，由对领土的控制、使用和(或)所有权引发的冲突约占这一阶段爆发的所有战争的一半。不过，自从拿破仑战败之后，领土问题的重要性就在逐渐下降。(48)特别是第三次科技革命以来，伴随着交通和通信技术的突破，以及市场、信息和资本轻松跨越传统上划定的国界藩篱，领土作为界定国家生存和发展机遇的指标，其重要性不断下降。历史上通过直接控制领土才能获得的好处，现在通过现代贸易和金融体系，借助信息和资本的自由流动，同样可以获得，而且成本更低，代价更小。第二次世界大战后德国和日本的再次崛起就是实例。 与此同时，随着国家间相互依赖和全球化程度逐渐加深，武力作为对外政策工具的作用相应降低，对外使用武力不但成本太高，而且很难取得预期效果，即便对大国也不例外。一国动武甚至威胁动武马上会招致国际社会的强烈反对，从而影响其对外经贸关系和国际形象，同时与国内重要的价值观也相抵触。(49)这些都意味着通过武力来扩张和控制领土的直接和间接成本与日俱增。俄罗斯针对克里米亚采取军事行动所产生的效果就说明了这一点。在此背景下，当年曾经倡导和平解决国际争端的美国，无论从道义还是利益角度考虑，均认为以武力手段解决领土边界争议问题得不偿失。 (三)基于对有争议领土性质的认识 领土是国家的核心利益，不容侵犯。但是，有争议的领土是不是国家的核心利益？对此问题存在较大分歧。在美国决策者看来，国家利益分主次大小和轻重缓急。属国家核心利益就应坚决捍卫，非核心利益则可视情务实地处理。美国决策者认为，不同的领土争端涉及的利益会有所不同，有的有争议领土涉及国家的核心利益，有的则不然。基于上述看法，美国决策者在处理有争议的领土问题时采取了不同的做法。 以天鹅群岛、塞拉尼亚浅滩和威克岛三个争议岛屿为例，对于天鹅群岛，美国放弃了主权声索并承认了洪都拉斯的主权要求；对于塞拉尼亚浅滩，美国虽未放弃主权声索，但从态度上来说消极低调，从该地由哥伦比亚实际控制并在礁石上修建灯塔可见一斑；对于威克岛，美国自第二次世界大战以来就将其牢牢控制在手中，决不允许他国染指。这些不同的做法是美国根据不同的情况，结合内外部的环境变化，理性地考虑了其实际利益之后做出的政策选择。 罗斯福总统曾认为天鹅群岛的唯一用途就是作为海上飞机的抛锚之所，后来的美国政府则认为美国在天鹅群岛的实际利益主要是以椰子种植为代表的农产品生产，以及为航海和通信提供帮助。(50)显然，他们都没有将天鹅群岛视作美国的核心利益。当然，美国在处理天鹅群岛的问题时也有其自身的政治考虑。在第二次世界大战期间以及古巴革命成功之后，天鹅群岛的重要性陡然上升；随着猪湾入侵失败以及美国将关注点转移到东南亚，其重要性又开始下降。在整个过程中，美国没有激化与洪都拉斯之间的主权之争。在美国决策者看来，为这个群岛与一个关系友好的小国陷入纷争得不偿失。(51)正是对天鹅群岛的价值评估和对美洪关系的考虑，导致美国在1971年与洪都拉斯签订双边条约，承认洪都拉斯对天鹅群岛的主权声索。 在塞拉尼亚浅滩问题上，美国虽仍未放弃主权声索，但对它并不十分“上心”。当有人向美国国务院询问有关塞拉尼亚浅滩和新浅滩的情况时，国务院负责处理加勒比地区事务的官员保罗·迪·罗莎(Paolo Di Rosa)含糊其辞地回应道：“对于部分岛屿、浅滩抑或其他，我们已经在各种国际场合，包括与其他声索国面对面的场合，表达了我们的主权主张。我们认为我们的主张(较他国主张)更站得住脚。”(52)尽管如此，美国政府并没有采取行动改变哥伦比亚对塞拉尼亚浅滩的长期控制，甚至默认了该国在岛礁上修建灯塔。 美国决策者更重视争议边界领土的地理位置及其战略意义。对于有“太平洋的踏脚石”之称的威克岛，美国选择坚决不承认其他国家的主权声索的做法。1941年12月，就在日军偷袭珍珠港不久以后，威克岛也被日军轰炸并最终占领，史称“威克岛战役”。在经历了短暂的易手之后，自第二次世界大战结束以来，美国一直牢牢控制着该岛，将其作为美国的主要空军和潜艇基地。1962年，威克岛的管理权由美国海军转移到美国内政部。目前，该岛由美国陆军太空与战略防御司令部(Army Space and Strategic Defense Command)使用。(53) 如果说坚持以和平方式解决领土边界争议是美国处理相关问题的基本原则的话，那么根据实际情况理性地权衡利益所在，在坚持主权原则的前提下，灵活和多样化处理相关问题，则是美国处理有争议领土边界问题的关键。 (四)“法律解决”有其利好 从国际关系的实践来看，和平解决领土边界争议问题的方式主要有两类：一类是“政治解决”，另一类是“法律解决”。“政治解决”主要有三种做法，即谈判与协商，斡旋与调停，调解(和解)。“法律解决”主要是通过国际法院等权威的国际组织进行判决和仲裁。国际法院自1946年成立以来由其所判决的边界领土争议案件逐渐增加，国际社会越来越倾向于运用法律手段来解决国家间的领土争端。 美国之所以选择通过法律手段解决边界领土争议，主要基于以下几点：其一，有助于减少在有争议领土问题上的国内政治炒作；其二，有助于在国际社会树立自己“守法”的良好形象；其三，国际法院在判决时会兼顾当事国双方的感受，最终的裁决通常意味着某种妥协，结果不会对美十分不利。以1984年国际法院判决的缅因湾划界案为例，最后的判决在一定程度上照顾了双方的诉求，使得两国都不是完全的胜利者或失败者，从而也使得这种解决方案双方都能够接受。从长远的角度看，缅因湾内两国的边界线的最终确立不但使两国之间长期的管辖范围之争得以终结，而且为规范两国渔民的行为提供了依据，为两国在缅因湾的渔业合作奠定了基础，使两国都从中得到了利益。(54) (五)部门之间有效合作的结果 解决领土边界争议问题会牵扯到涉及渔业、航海、法律、国土资源、能源甚至军方的各种利益纠纷，单靠外交部门无法解决这些纠纷。此外，划分边界需要熟悉争议地区的地理情况、历史渊源，需要运用现代科技手段进行勘测，需要专业人士为划界工作提供技术支持，更需要政府相关部门之间的紧密配合。 以美国划定捕鱼区界线为例，为了有效完成确定美国海上边界的任务，在1976年《渔业保护和管理法》出台以前，美国国务院就开始联合美国国内的相关部门共同开展行动，提前做好准备工作。来自国务院的地理学家与国务院海洋、国际环境及科学事务局(The Bureau of Oceans，International Environmental and Scientific Affairs)和国务院法律顾问室(Legal Adviser of the Department of State)负责主持成立了一个跨部门小组，处理前期工作。小组成员的来源非常广泛，具有很强的代表性，分别来自国防部、司法部、内政部、联邦能源署、海岸警卫队和商务部下属的国家海洋和大气管理局(The National Oceanographic and Atmospheric Administration of the Department of Commerce)。小组最初关心的议题是美加之间就缅因湾大陆架划界事宜，后来这一机制被用于处理美国所有与《渔业保护和管理法》有关的边界问题，成为部门间有效沟通的渠道。(55) 部门间的有效合作是理性务实地处理领土争议的制度保障。如果相关部门之间缺乏有效而畅通的沟通渠道，可能会造成在复杂的划界问题上理应被考虑的相关利益被忽略，或造成某些方面的利益被过度强调，甚至被政治化，导致有争议的领土问题得不到有效管控和解决。可见，美国政府较务实地处理海洋权益和领土争议，各部门间的有效合作发挥了重要作用。 作为当今世界唯一的超级大国，美国与若干国家存在领土主权争议，在海洋边界划分问题上存在分歧。这些争议海域和领土并非都由美国控制，比如玛基亚斯海豹岛由加拿大实际控制，塞拉尼亚浅滩由哥伦比亚实际控制：也并非都是资源匮乏之地，比如波弗特海可能蕴藏着丰富的石油和天然气资源，并且会对未来北极地区的局势产生重要影响。尽管领土边界争议很容易引发国家间的冲突和对抗，但在管理和解决争议领土边界的问题上，美国表现得较为低调和克制，没有运用其经济和军事实力进行强力“维权”。美国之所以选择主要通过和平方式解决和处理海洋权益和领土争议，原因在于它认为这样做符合美国的国家利益，包括经济利益、政治利益和安全利益，符合国际规则。正是基于利益和理念的双重考量，美国才采取了相应的处理海洋权益和领土争议的做法，从而避免了与有关国家关系的恶化和陷入冲突。 (责任编辑：admin) |