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边疆治理的“成本—效益”维度不同于企业的“成本—效益”维度。因此，参照经济学的“成本—效益”分析理论，本文建立了边疆治理的“成本—效益”维度，成本和效益各有四个维度。其中成本包括：(1)官吏雇佣成本。如同治理内地一样，治理边疆首先需要雇佣一批官吏，这需要支付这些官吏俸禄。当然边疆地区的官吏有很大特殊性，有些官吏有俸禄，有些官吏没有俸禄。(2)地方管理成本。这项成本投入在不同地区和不同时代，投入差别大，具有较大的浮动性。此项成本包括边疆地区基础设施建设、赈灾投入、教育投入等。(3)军事管理成本。此项支出是一项非常规支出。当边疆地区稳定的时候，这项支出基本为零。但当边疆地区发生叛乱，这项费用就会急剧攀升，甚至成为帝国当时最大的财政支出。(4)封赏成本。为了显示国家对于边疆地区的统治地位，边疆酋领或土司要定期向统治者进行朝贡。皇帝为了彰显天恩浩荡，同时也是为了笼络地方政权，给予朝贡的地方酋领或土司以封赐。除了封赐一些爵位和官职之外，还要赏赐一些贵重的财物。效益四个维度包括：(1)稳定。在边疆进行治理，既关乎到边疆稳定，也关乎到内地的稳定。“治中守边”，以边疆的稳定巩固国家整体的稳定，这是治边所获得的最大效益，也最难用量化的财政数字来估算这项效益。(2)贡赋。按照国家的要求，边疆地区的酋领或土司，定期要向中央王朝朝贡，其贡品多为方外之物，价值连城。在边疆地区，一般不纳赋，即使纳赋的地区，收入也很少。(3)珍稀资源的攫取。对边疆地区珍贵资源的攫取，也是国家效益的重要组成部分。(4)皇帝的“天朝心态”。在封建王朝时代，皇帝往往以天子自居，所谓“普天之下莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。皇帝开疆拓土，对四夷之地经略，使未开化之蛮夷威服，更能够彰显这种“天朝心态”。虽然偶尔有好大喜功的皇帝，对边疆经略耗费无度，比如隋炀帝三征高丽。但是大多数君主还是以理智的心态来经略边疆，即用最小的成本获得最大的满足感，这完全符合“成本—效益”逻辑。在王朝不同的阶段，成本和效益不同，下表能够清晰地反映出各个阶段的具体状况。  为了便于分析对于边疆的治理选择，根据“成本—效益”的逻辑，建立了一张“成本—效益”的综合分析表。  上表中能够清晰的显示出国家对于边疆治理的选择。当成本和效益持平的时候，国家一般尽量会选择治理，而非放弃。只有在国家成本远远大于效益的情况下，才会无奈选择放弃。例如，汉武帝征服南越，元丰元年设置儋耳郡、珠崖郡。自从设郡县始，当地夷民叛乱不断。元帝元年，叛乱又起，元帝本想派大军征徼，以彰天威，贾捐之则建议不可派兵征徼，奏曰“骆越之人父子同川而浴，相习以鼻饮，与禽兽无异，本不足以郡县置也。颛颛独居一海之中，霚露气湿，多毒草虫蛇，人未见虏，战士自死，又非独珠崖有珠犀玳瑁也，弃之不足惜，不击不损威。”于是元帝听从了建议，放弃珠崖郡。 国家治理边疆的“成本—效益”逻辑是存在于国家制度选择背后的深层逻辑，虽然个别情况下存在失灵状况，但是绝大多数情况下，这一逻辑一直主导着国家对于边疆的治理策略。 二、边疆治理逻辑下的个案——土司制度 土司制度产生于元代，是元王朝“因俗而治”的制度创新。元王朝对西、南少数民族地区的治理，在总结了历代封建王朝特别是唐宋以来推行的“羁縻政策”的基础上，创立了“蒙、夷参治之法”，官有“流”、“土”之分，于是开创了土司制度。明随元制，进一步发展和完善了土司制度。清中期，雍正对土司进行大规模的改土归流，土司制度衰落，但仍有大量土司一直存在。土司制度真正终结于新中国的社会主义改造。延续了700余年的土司制度是帝国遵循了“成本—效益”逻辑治理边疆最显著的制度案例。下面对帝国使用土司制度的成本和效益一一解析。 (一)土司制度的成本 上文已经提到，成本维度分为以下几种：官吏雇佣成本、地方管理成本、军事管理成本和封赏成本。 1．官吏的雇佣成本 土司的俸禄管理和内地流官存在显著差别。以明代土司为例，土司俸禄分为两个阶段。明朝前期，一般土司是没有俸禄的，他们“世居本土，素有储蓄，不资俸禄”，但是以下几种情况，土司是有俸禄的。(1)因为功绩，皇帝特赐俸禄。其次，当土司升任为朝廷命官，成为国家官僚系统中高级职位时，朝廷会依律给予俸禄。第三，根据朝廷的特别指示带俸。这种情况一般出现在地位重要的边疆地区，天子为了让土司守边，特例恩准部分土司带俸，但不世袭带俸。最后，选用土司有俸禄。例如《明实录·太祖实录》载，云南布政使司言：“所属大小土官有世袭者，有选用者，如景东府知府俄陶、阿迷州知州和宁则世袭者云南府罗次县主簿赵和、姚安府普昌巡检李智则选用者。世袭者世居本土，素有储蓄，不资俸禄，养廉可也；选用者多因流寓本土，为众所服，故一时用之，非给俸禄，无以养廉。”但是明英宗时期开始，土司带俸者逐渐增多，土司带俸成为了常态。下面就两个问题进行探讨：有多少带俸土司?带俸土司的俸禄是多少?对于第一个问题，已经无从考证，但是可以肯定，明前期带俸土司只是特例，人数不多。英宗之后，带俸土司人数才逐渐增多。至于带俸土司的俸禄，应该和流官俸禄相当。土司的俸禄支出，是国家治理边疆地区的一项重要支出。 2．地方管理成本 地方管理成本主要包括：基础设施建设成本、赈灾救济成本以及教育成本等。 (1)基础设施建设。地方基础设施建设项目有农田水利建设、道路交通建设、城堡官署建设等等。以湘黔滇古道建设为例，中央政府为了加强对云贵边疆统治，开通了这条驿道。这条驿道从湖南沅陵出发，经贵州镇远、黄平、贵阳、安顺、普安进入云南境内，过曲靖直达昆明。湘黔滇古驿道开通于元朝，至元二十八年，经元世祖忽必烈同意，作为“国家项目”的湘黔滇古道经过一年的工期，才修建完成。明太祖时期，为了保障驿路的畅通，沿途设堡，六十里为一驿。驿站养大量的驿卒和驿马。总之，湘黔滇古道建设和日常维护费用，花费不菲。 (2)赈灾。在土司地区发生灾荒的时候，统治者也会酌情予以赈灾。赈灾的方式有两种。其一，租赋蠲免。据《明史》卷三百六《贵州土司》记载: 洪武二十一年，部臣以贵州逋赋请，帝曰: “蛮方僻远，来纳租赋，是能尊声教矣。逋负之故，必由水旱之灾，宜行蠲免。自今定其数以为常，从宽减焉” 其二，政府发财物赈灾，主要是粮食。《明实录·英宗实录》载，掌西宁卫事都指挥佥事穆肃奏: 西纳、隆奔、隆奔卜咂申藏、革咂章、咂巴哇六簇告去岁荒歉今春乏种，臣欲上闻。区处恐后农时，輙于官仓给与谷种三百石又奇，请伏专擅之罪。上以事出权宜，特宥其罪。国家用于土司领地赈灾的财政支出远少于内地，故这一项成本不多。 (3)教育投入。国家为了加强土司地区的统治，开展儒学教育。国家对土司地区的教育投入分为几种。其一，土司子弟进国子监读书，入学有特恩、岁贡和选贡三途；其二，土司地区设立儒学，由于京城太学容纳生源有限，朝廷效仿汉族地区“府州县学”例，在土司地区设立儒学；其三，土司地区开科取士。土司地区在兴办学校的基础上，开科取士。当然土司地区有积极兴学的，也有消极抵制的，但不让入学的土司占大多数。据此推算，在土司地区的教育成本支出不多。 3．军事管理成本 这项支出主要是指朝廷征徼平叛土司叛乱的军事费用。在对土司征徼上，统治者一般非常谨慎，不轻易用兵镇压。如果土司内部纠纷争斗，未涉及边疆安全，国家一般只居中调停，或者睁一只眼闭一只眼，不去理会。但是对于聚众劫杀、滋扰生事、侵犯地方者，尤其是胆敢杀害地方政府官员者，政府会派当地驻守的官兵征徼。而对于公开叛乱、威胁国家安全稳定的土司，统治者就会派大兵镇压。例如乾隆年间发动平定金川土司叛乱的两次金川战役，第一次金川战役，军费开支九百余万两白银，而第二次金川战役耗银高达九千万两，此外，征调各级官吏、民夫无数。可见军事征剿之成本，开支之巨。 4．封赏成本 土司要定期朝贡，以显示作为天朝臣民的忠心。皇帝为了彰显天朝皇恩浩荡，同时也是为了笼络地方政权，给予朝贡的土司封赐。除了封赐一些中央给予的名位之外，还要赏赐一些贵重的财物。《明会典》卷一百十三载：湖广、广西、四川、云南、贵州腹里土官朝觐，“其赐不各同：凡三品、四品回赐，钞一百锭，彩段三表里(惟播州、贵州二宣慰使，赐锦二段，彩段六表里)；五品，钞八十锭，彩段三表里；六品、七品钞六十锭，彩段二表里；八品、九品钞五十锭，彩段一表里；杂职衙门并头目人等，自进马匹、方物，钞四十锭，彩段一表里。”此项成本也是国家重要的一项成本支出。 (责任编辑：admin) |