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二、调查探索与政府干预机制的初步建立 公簿持有制与现代经济社会发展趋势的冲突由来已久，但直到19世纪上半叶，政府干预的基础才日益充分起来。此前，“解放”公簿持有农的呼声在英国社会当中已经长期存在，但反对的声音同样强大。卡登将主要反对者分为三大类：首先是庄园管理人，他们通过运营庄园获益，但没有土地权利。这些人担心佃农“解放”后，自己损失的利益无法得到补偿；其次是庄园权利极大的领主们，对于他们来说，即便当时的经济社会环境已经跟过去截然不同，但这些在庄园习惯中保留下来的特权足以使他们获取极大的经济收益，但改革之后的情况不可预期，因而他们并没有改革的意愿；最后，许多上层政客也是改革的强大阻力，因为如果公簿持有农普遍“解放”了，变成了土地所有者，那选举人的范围就会大幅度扩大，使选举格局发生改变，导致选举结果更难以操纵，因而他们也并不愿意改变现状。(16)可到了18世纪末，天平开始逐渐向呼吁改革者一边倾斜。首先，工业革命以来，经济社会环境深度改变，是这一变化背后的核心原因。农业的优势地位开始受到新兴行业的挑战，工矿业、交通运输等行业的大发展，要求土地所有者的权利更加名副其实。在后来国家的调查报告中曾提到，在公簿持有地上领主和佃农谁都不能单方面伐木或开矿，而盖房子或者进行农业改良也同样需要双方协商(17)，这种状况在工业革命之后显得越来越棘手。其次，也有一些人从伦理道德的角度发出同样的呼声。比如在18世纪末，律师沃特金斯就曾控诉公簿持有制，认为它是农奴制的残余，早已无法适应当下的时代。即便无法立刻作出普遍性的调整，也应该分批次逐渐加以改变。(18)最后，政治因素成了“压死骆驼的最后一根稻草”。随着土地贵族的寡头统治不断受到冲击，1832年议会改革拉开了帷幕。在此次改革中，选举人范围大幅度扩大，土地年收入超过10镑的公簿持有农也被赋予了选举权，阻碍公簿持有农“解放”对于操纵选举的意义不再那么大了。于是，废除公簿持有制、“解放”公簿持有农的方案随之被提上了议会的议事日程。 1841年的《公簿持有法》的出台，是英国政府干预公簿持有制改革的第一个里程碑。在1832年议会改革之后，议会很快在1835年专门成立了一个特别委员会，负责调查公簿持有制的现状。经过为期三年的调查，委员会提交了调查报告，该报告指出，公簿持有制是英国法律体系的污点，对土地所有者以及国家的总体利益都十分不利，建议强制性全面废除。基于委员会的这份调查报告，废除公簿持有制这一目标确定了下来，但强制性废除的建议并没有被采纳，而这一切最终在1841年出台的《公簿持有法》中集中呈现了出来。该法案全称是“旨在废除特定庄园权利(包括公簿持有地，惯例保有地，以及其他受制于这类权利的土地)，促进这类土地的‘解放’，以及改善这类保有制的法案”。作为第一部旨在废除公簿持有制的法律，1841年法案的内容极其丰富，主要包括三大部分内容。首先，该法案明确了改革目标，即将国内所有的土地保有制统统变为自由保有制。为此，国家要推动公簿持有农的“解放”，促使他们向领主以及庄园管理人提供合理的经济补偿，以买断任意罚金、免役租、租地继承税等各项领主权利，最终成为土地所有者。其次，一个专门的公簿持有委员会依法成立，直接对改革进程进行推动和干预。该法案详细规定了委员会的人员构成、内部分工、职能权限、机构位置、薪资任期、日常运转形式等各方面内容。最后，该法案详细规定了委员会指导公簿持有制改革的流程，包括协调领主、佃农、庄园管理人以及可能存在的其他权利人，评估地价，指导谈判，出具主佃双方认可的产权报告并确保其法律效力等等。(19)随着1841年法案的出台，英国政府正式开始推动公簿持有制的废除。 1841年《公簿持有法》的出台，表现了国家废除公簿持有制的决心，但由于法案自身的不成熟，委员会最初十年的工作进展缓慢。法案的缺陷主要涉及两个方面：一方面是公簿持有农需要花多少钱来买断领主的种种封建特权。长期以来，这都是公簿持有制改革过程中所面临的一个问题，而当时英国政府也没有在法案中给出更好的解决办法，使得买断价格仍然是阻碍主佃双方达成改革共识的重要阻碍。1842年委员会的第一份年度报告中就提到，不同庄园的习惯不同，佃农身上的负担不同，因而佃农赎买产权所需要向领主付多少钱为合理难以确定，很多领主和佃农因此无法达成一致，导致公簿持有关系难以改变。另一方面，根据1841年法案，委员会只是一个“服务机构”，并没有能够单方面废除公簿持有制的强制力。只有当主佃双方在权利买断问题上达成一致后，委员会才能介入，并为后续的具体操作流程提供便利和保障。如果这种一致无法达成，那委员会也就不能对这块公簿持有地做些什么。结果，在法案出台后最初的10年当中，大部分的公簿持有地上主佃双方仍然无法达成共识，因而委员会的工作所取得的成效十分有限。从1841年到1852年，由委员会经手的公簿持有地改革案例一共只有445起。(20)从这些年委员会提交的年度报告可以看到，委员们常常抱怨公簿持有制的改革进展太慢了，呼吁修改立法，推动公簿持有制的强制性废除。政府干预政策的调整已经势在必行。 (责任编辑：admin) |