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三、政府干预的成熟化与公簿持有农的“解放” 针对最初十年政府干预过程中暴露出来的问题，英国政府从50年代开始，陆续采取了一系列的补救措施。这些措施主要涉及两方面的内容：一方面，直接加强委员会的干预能力，改革不再需要领主与佃农达成共识，主佃任何一方都可以单方面向委员会申请“解放”公簿持有农。在1846年的年度报告中，委员会再次重申了1838年调查报告中强制性确权的诉求。在1849年，他们得到了议会最初的积极回应：在当年通过的一项议案中，允许公簿持有农单方面向委员会提出“解放”申请，而无需和领主事先达成一致。次年，领主也同样获得了单方面申请的权利。1852年新版的《公簿持有法》颁布时，这两项议案被正式写入了法律当中，成为对1841年法案的重要补充。另一方面，政府出台了权利买断费用的官方指导价格。基于之前对各地公簿持有农的调查情况，委员会对佃农的入地费、地租和继承税等封建义务等诸多方面进行了综合考虑，并于1855年制作了一张参考价目表，详细列出了不同年龄的佃农“解放”时需要向领主补偿的金额：20岁的佃农赎买产权需要支付领主3倍的土地年收入，而70岁或更老的佃农则要支付5倍，在二者之间，每一个年龄的佃农都有相应的付款标准。(21)委员会并不要求主佃双方在实践当中严格依据表上的数据，但这张表格实际上成为了指导改革实践的重要参考标准。在这份官方标准出台之后，先后出现了一些私人撰写的官方政策解读指南，这些解读手册的出版，对于国家政策的基层贯彻起到了重要的推动作用。比如劳斯的《公簿持有制“解放”手册》就曾反复再版。该书在解释“解放”公簿持有农的有关法律规定以及补偿价格等问题上，都提供了更详细的指导说明。(22)而除了上述两方面的重大调整之外，1858年出台的《公簿持有法》进一步简化了公簿持有农的“解放”流程。这些变化，都使得公簿持有制的改革更加容易，而政府的干预能力也极大地加强了。 伴随着国家政策的一系列调整，公簿持有地改革进度显著加快了。从1852年公簿持有法颁布后，在委员会指导下完成的改革数量显著攀升。从1853年的58起，到1854年的131起，再到1855年的220起。之后经过了几年的稳定期，1858年公簿持有法出台当年是204起案例，转年就增加到371起，到1860年跃升到714起，在1865年时更是达到了年度峰值的1039起。在此后的几十年中，数据开始有所波动，但仍能维持在大约年均三四百起的水平。到1919年，在政府推动下废除公簿持有制的地产已经超过了23000块。(23)除此之外，随着国家干预力度的加强以及权利赎买参考价格的出台，领主与佃农私下达成共识、完成土地改革的情况与之前相比也有了大幅度的增加。 随着委员会处理的个案增多，政府对于公簿持有制的干预行为也从探索走向常规化。这种变化趋势在委员会提交的报告内容上有所体现：在最初的20年中，委员会提交的年度报告会详细记录每一例改革地产的各方面情况，并辅以委员们的一些评论。但从1861年开始，年度报告开始有了固定的格式，只记录前一年申请改革的地产数量，实际完成改革的地产数量等统计数据，并辅以逐年累进的数据表格，不再具体记录案例的细节。与此同时，这一变化趋势还反映在机构部门的调整上。1882年公簿持有委员会与什一税委员会、圈地委员会合并，组成了英格兰与威尔士领主委员会。到1889年，领主委员会被吸收为农业部(board of agriculture)的土地科(land department)，而推动公簿持有制改革的工作只是该部门的常规职能之一。1894年最后一版《公簿持有法》出台，这次的立法更多是汇总确认了之前的一系列变革，而到此为止，在政府干预下废除公簿持有制的一套流程已经发展得相当成熟。到20世纪初，尽管公簿持有地仍然在个别地区占很大比例，比如在约克郡霍尔德内斯地区的各市镇中，到1925年底，公簿持有地的平均比例仍然占到49%(24)。但从整体上来说，在这套日益成熟的政府干预机制下，19世纪的公簿持有地已经大部分完成了变革，彻底废除公簿持有制的时机到来了。 1922年，随着《财产法》的出台，公簿持有制的落幕开始了倒计时。该法案第128条宣布，公簿持有地将被全面废除：全国所有土地上特殊的庄园习惯将被统统废除，所有土地的持有方式统一变成自由保有制。(25)在1924年与1925年的法案修订过程中，最终全面废除公簿持有制的日期被确定为1926年1月1日。(26)根据法律规定，剩余的公簿持有地被一次性强制废除后，佃农都将获得“解放”，成为土地所有者。而之前领主的土地权利则分三种情况处理：首先，部分权利立即废除，领主因此而受到的损失由佃农后续补偿；其次，部分权利照旧行使，直到佃农对领主补偿完毕后再行废除，针对这两种情况，如果主佃双方在10年内未能就补偿金额达成一致，则政府会直接介入调查并做出决定；最后，少数权利并不要求强制性废除，由主佃双方自行协商处理。根据《财产法》的预期，旧公簿持有地上的权利清算过程本应在1936年之前完成，但实际过程持续了更长的时间。比如在约克郡的伊辛顿镇，1926年仍有312英亩的公簿持有地，这些土地上的清算工作直到1938年才全部完成。在同郡的霍恩锡、列文、北弗雷明汉等地，清算工作则拖到了40年代之后。(27)而在个别地产上，这一进程甚至拖到了1950年前后。清算过程之所以进展得如此缓慢，主要原因在于领主与佃农之间旷日持久的讨价还价。比如在一所庄园中，管理人威胁佃农说：我们已经进行了漫长的谈判，如果你仍然不肯按照我方提供的价格赎买权利，那你只会花费更多，因为一旦政府介入，那你不仅要付钱给领主，还要付钱给国家有关部门。但佃农答复说：我也想赶紧把这事解决了，但我确信政府不会把地价估得这么高，我也就不用付这么多钱，所以如果领主不接受我的报价就免谈。双方几经商讨，最终领主一方作出了让步。而在另一个案例中，一位72岁的独居老太太向领主表示，自己仅靠出租一间铺面为生，根本没钱赎买权利。(28)而即便双方在价格上达成一致，如何把钱要到手，也是让领主头疼的问题。而政府则对此颇有耐心，到1936年后又进一步宽限了完成清算的截止日期，这才使得许多公簿持有地在1926年性质改变之后，又拖了多年才把土地上的残留问题解决清楚。 (责任编辑：admin) |