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三、美国修改《巴黎宣言》的尝试与最终放弃 1855年10月26日，克里米亚战争结束前夕，美驻法大使梅森奉命向新任法国外交大臣瓦列夫斯基再提缔约动议。为说服对方，梅森在递呈的照会中强调两国海军传统的一致性，并回顾两国为维护传统而携手与英国斗争的历史，离间英法同盟之意昭然若揭。照会还指出，法国目前拥有的对英国政策的影响力，可能会随着战争及英法同盟关系的终结而消失殆尽，因此，趁此有利时机，迫使英国同意把作为战时临时妥协性质的自由主义海事原则转化为永久国际法原则，“将成就人类历史上一个重大而持久的进步”。[29]该照会切中并迎合了19世纪法国追求国际声望的外交政策议题和渴望[30]，成为法国在战后提出对海战法进行根本性改革建议的重要动因之一。 不过，法国人清楚，国际海战法改革的决定权实际上掌握在作为世界海军首强的英国手中。因此，瓦列夫斯基把美方照会转呈英国外交大臣克拉伦登，以征求英方意见。随后，美国驻英公使布坎南也正式向英国政府递呈了缔约动议。英国政府认识到，在美国缔约动议造成的国际舆论下，“对中立国宣言”所放弃的交战权利的国际法实践“先例”地位实已不可动摇；目前英国所面临的问题，已不是如何恢复这些备受质疑的权利，而是如何为它们的正式放弃寻求某种补偿；而鉴于拿破仑战争后英国商船受损主要由武装私掠造成之现实，最有效的补偿方式便是在全球范围内废弃武装私掠。[31]因此，克拉伦登暗示，如若美国同意放弃武装私掠，英国就与之签约。在这里，克拉伦登为英国设下了“两全”之策：若美国接受英国的动议，不但可以消除美国武装私掠对英商船的威胁，而且将进一步巩固英国的海军优势地位；若美国拒绝，英国则能在“道义”上取胜，美国则将背负顽固坚持交战权利的恶名， “使乔纳森兄弟落入他曾为我们铺设的陷阱之中”[32]。 这样，法国获取国际声望的诉求和英国孤立美国并迫使其接受废弃武装私掠的意图，在改革国际海战法上找到了契合点，从而为《巴黎宣言》的达成奠定了政治基础。1856年4月16日，巴黎和会与会七国签订《巴黎宣言》，公布海战和海洋自由四原则，并要求签字国承担起把宣言知会未与会各国政府，并邀请它们加入的责任。[33]为了排除某些国家选择性执行宣言甚至另起炉灶、完全推翻宣言的企图，和会同时通过《第24号议定书》，对宣言的执行提出两点规定：第一，宣言表达的四项原则为不可分割的整体，必须得到全面遵循；第二，签约国及预入约国不允许再加入任何未有严格遵守宣言四原则规定的国际安排。[34] 为争取美国加入宣言，除英国和土耳其之外的其他五个签字国均与美国外交部门展开联络。1856年6月30日，法国驻美大使把《巴黎宣言》及《第24号议定书》递呈美国国务院。实际上，5月17日，马西已通过梅森的信件大致知晓了宣言的基本内容。对此，他最初倾向于采取直接拒绝的政策。不过，梅森、新任美国驻英公使乔治·达拉斯（George Dallas）、驻葡萄牙公使约翰·奥沙利文（John Louis O’Sullivan）等人不约而同地指出：宣言包藏孤立美国的“祸心”，直接拒绝将正中英国“下怀”。在他们的建议下，美国的政策由拒绝转向了阻止宣言成功并在此基础上对其进行修改。7月14日发给美国驻秘鲁公使克莱（Clay）的指示显示了此种政策之端倪。该指示提出，《第24号议定书》剥夺了入约国与任何国家就中立权利进行磋商的主权权利；放弃武装私掠将导致海上力量天平倒向海军大国一边，从而置“海洋自由”于危险境地。因此，美国政府对某些国家“无条件”接受宣言表示“严重遗憾”，认为是“思虑不周”的“仓促”之举。马西把相同指示发送给其他15个驻外使节，要求他们向驻在国政府表达美国政府的上述观点，希望这些国家推迟加入这个议定书，因为它将对所有目前没有、将来也无意保持强大海军的国家造成破坏性后果。[35] 为全面铺开阻止和修改宣言的政策，1856年7月28日，马西向奥地利、法国、普鲁士、俄国和撒丁王国五国驻美大使分别递送长篇照会，详细阐述美国政府对于《巴黎宣言》的政策立场。这份史称“第二次马西照会”文件的核心内容，是在阐明美国相关立场的基础上提出针对宣言的修正意见，因此也被称为“马西修正案”（Marcy Amendment）。修正案明言：唯有大会承认和采纳海上私产豁免原则，美国才能在武装私掠问题上让步。基于这种立场，照会提议在第一项原则的基础上补充如下内容：“交战国臣民或公民的海上私人财产不应遭到另一交战国公共武装舰船的捕拿，战时违禁品除外。”[36] 1856年8月13日，“第二次马西照会”副本送至各国驻华盛顿使节，不过，美国阻止其他国家加入宣言的意图落空了。因为，当照会于9月份最终到达欧洲时，除西班牙以外的所有欧洲国家均已宣布加入宣言。在此情形下，丹麦、瑞典两国政府及报界虽一致对美国的主张表示同情和欢迎，却不愿出尔反尔，在承诺遵守宣言后不久就改变立场。荷兰政府在做出相似回应的同时坦言：像他们这样的小国无意也无力与英法同盟对抗，“只要目前英法同盟坚如磐石，它们提出的普遍性政策措施遭到小国严重抵制的情形就很难发生”。即便在美国占有地缘优势的拉美和夏威夷，马西阻止宣言成功的努力也收效甚微。除了尼加拉瓜宣布支持马西照会并保证接纳美国私掠船外，其他国家均对美国的建议虚与委蛇。比如，委内瑞拉一方面高度评价“马西修正案”，另一方面却表示不希望真正签署它。[37]夏威夷保证其港口接纳美国私掠船，并对美国的动议极尽溢美之词，却绝口不提正式加入修正案。该国外交部长对此的解释是：夏威夷不能就这种充满争议的问题发表自己的观点，因为它有赖于海洋大国的恩典。[38]总之，众多小国的上述反应表明，《巴黎宣言》能否根据马西的建议进行修改，实际上取决于大国，尤其是英国的政策立场。 英国决策层在得知马西修正案的内容后，立即对其可行性展开评估，而他们当中的关键人物最初都对其持某种程度的肯定。女王法律顾问J. P. 哈丁（J. P. Harding）认为，马西修正案提出的一些规则已在克里米亚战争中得到应用，并被证明有利于英国取得战争胜利；更重要的是，接受马西修正案意味着美国放弃武装私掠这一“野蛮武器”，这“不仅对大不列颠而言是一巨大政治收益”，对世界各国亦复如此；总之，英国应当接受马西修正案。[39]自由贸易理论和政策的主要倡导者、颇具影响力的下院议员理查德·柯布登（Richard Cobden）则称，美国的提议完美体现了其本人的愿望。首相帕麦斯顿和外交大臣克拉伦登也委婉表达了接受美国提议的意见。[40]克拉伦登在回复法国外交大臣瓦列夫斯基时表示，美国的提议本质上是对巴黎大会所确立的海战规则和原则的补充。在得知英国的这种立场后，法国政府于10月末向英国政府表示支持马西修正案。瓦列夫斯基甚至已经向梅森表示，在新一届欧洲大会上，宣言初始签字国将以宣言新附件的形式通过和接受马西修正案。[41] 但英国报界舆论对马西修正案莫衷一是。更重要的是，在具有决定权的议会中，帕麦斯顿首相的政治对手——约翰·罗素（John Russel）勋爵对马西修正案，以及内阁支持自由主义海洋法改革是否符合英国利益提出了质疑，并成功主导了英美报界舆论。主流声音是，计划于1857年初召开的新一次欧洲会议将集中讨论与俄和约细节问题，而不是海洋法议题，更不会讨论是否把马西修正案补充进《巴黎宣言》。 在这种情况下，1857年1月31日，任期将满的皮尔斯政府向派驻英国、法国、普鲁士、奥地利、丹麦五国公使发去公约草案及指示，授权他们邀请各国政府签订包含马西修正案和《巴黎宣言》内容的双边公约。[42]然而，这一为争取美国的海洋法主张获得国际承认而进行的最后一搏，仅具象征意义，没有产生任何实质性结果。 2月20日，达拉斯就英国内阁对美国缔约倡议的可能反应征询克拉伦登。克拉伦登闪烁其词，不正面回应达拉斯，而是别有心机地指出，美国报界对马西修正案存在着“巨大观点分歧”。此时恰逢英国议会召开之际，马西修正案以及美国的缔约倡议必将成为议员们争论的焦点。克拉伦登不再自信能够赢得议会的支持，只能对达拉斯的提问采取“模糊”对策。果然，在英国议会下院的辩论中，以罗素为首的反对马西修正案的意见占据了上风。罗素在辩论中称：《巴黎宣言》及其关于封锁有效性的新界定，本已极大限制了封锁权利；马西的规则将废止封锁权利，而这“意味着英国海上力量的终结”，是绝不可接受的。他要求帕麦斯顿政府必须反思自己的相关立场，在是否签订含有削弱英国海军力量条款的条约问题上征求海军官员的意见。罗素的发言得到曾在克里米亚战争中指挥波罗的海舰队实施对俄封锁的、有军方背景的议员们的支持。他们甚至对帕麦斯顿政府先前批准《巴黎宣言》、在交战权利上让步的做法“反攻倒算”，并要求在决定是否接受美国海洋法立场之前，就相关问题展开“充分辩论”。在反对派的强大压力下，财政大臣乔治·C. 刘易斯（George C. Lewis）不得不安抚下院称，政府尚未就此事宜做出最后决定，并保证未进行辩论之前不会做任何决定。[43]这一表态实际上意味着是否修改、以及如何修改海洋法问题的决定权转移到了议会手中。在此政治形势下，帕麦斯顿政府不得不搁置了与美国进一步磋商缔结双边海洋法条约的议程。 在美国国内，马西修正案也正遭到越来越多的质疑和批评。一种基于宪法权力观念的观点认为，修正案有条件地废止武装私掠的提议违宪，总统和国会均无权宣布放弃宪法载明的一种交战权利；不可以通过宪法修正案的方式废止武装私掠权，因为《独立宣言》早已把它列入不可剥夺的权利当中。[44]另一种观点基于对马西修正案和《巴黎宣言》内容的分析，认为“修正案”的要求致使“宣言”前三条原则成为毫无必要的“同义反复”，所谓“宣言修正案”的提法实不恰当。第三种观点则直指修正案所表达的美国海洋法立场，批评其中的海上私产豁免要求适用范围有限、后果严重——仅限于“公海”，而未能拓展至近海海岸的封锁制度；在与英国或法国发生战争的情况下，英法强大海军不仅能够在公海捕掠美国船只，而且能够形成对美国港口的封锁，美国则由于缺乏强大海上力量，无法实施以牙还牙的反击报复。因此，马西修正案表达了一种错误的立场，一旦付诸实施，将与《巴黎宣言》一样对美国不公不利。[45] 在这样的舆论背景下，1857年3月4日，詹姆斯·布坎南就任美国新一届总统。4月3日，新任国务卿刘易斯·蔡斯（Lewis Cass）向驻英法公使发去指示，要求暂停与两国缔结海洋法公约谈判。4天后，内容相同的指示又发给了驻奥地利、普鲁士公使。蔡斯对此决定的解释是，（布坎南）总统“尚未拿出时间对缔约所涉问题加以研判；他认为在此事务上采取进一步行动之前，对所涉问题加以研究是必要的”。[46]其实，如前所述，布坎南总统的政策立场是一贯而明确的：除非美国舰队规模达到与英国旗鼓相当的水平，否则，美国在任何条件下都不能设想放弃武装私掠权。暂停缔约谈判实际上意味着美国最终做出了拒绝《巴黎宣言》、孤立于国际海洋法秩序之外的决定。 (责任编辑：admin) |