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四、《土著土地权法》的问世 “马宝裁定”使得 “无主地”的殖民学说在澳大利亚成为无稽之谈，这一结果为土著土地权立法工作扫清了一大观念障碍；保罗·基廷在“世界土著民族国际年”集会上的讲话实际上为即将启动的全国土地权立法工作营造了有利的舆论氛围；而“马宝裁定”所引发的社会反响促使联邦政府不得不把土地权立法工作提上议事日程。 1992年10月27日，在与联邦内阁成员磋商后，基廷宣布将开启一个与“马宝裁定”相关方即土著组织、矿业和畜牧业集团、州和领地政府进行磋商的进程。1993年1月18日，基廷宣布，联邦政府打算通过全国性立法来正式回应“马宝裁定”。3月13日，以基廷为首的工党再次成为执政党后，履行“马宝裁定”的精神就成为他的政府的一项主要议程。他决定当年年底让土著土地权法案在联邦议会获得通过。24日，基廷宣布土著事务管理责任将转移至总理和内阁部，并且成立自任主席的内阁特别委员会即马宝部长委员会。此举用意不言自明。基廷政府下一步要做的一项主要工作就是与有关各方进行磋商，就土著土地权法案所涉敏感条款达成一致。 4月27日，在联邦议会大厦的内阁办公室，马宝部长委员会与一个由全澳土著及托雷斯海峡岛民组织代表组成的代表团进行对话。就在当日，土著领袖向基廷政府呈交了包含其政策建议的《土著和平方案》（Aboriginal Peace Plan）。由于“马宝裁定”引发多方关注，并给澳大利亚既定的土地权制度带来了不确定性，土著领袖同意通过立法应对这些关切，但条件是，土著的一些主要诉求应该得到满足。《土著和平方案》同意确认自1975年以来给予矿产公司的开发权。作为回报，土著社会希望那些从这种确认中受益的矿产公司就补偿、环境和圣地保护、收益分成以及其他事务与土著土地所有者缔结协定；土著代表应该参与土著土地权法的草拟工作；土地权立法不仅要为矿产权利持有人提供保证，而且通过宣布土著拥有在保留地和其他已被确认的土地上的权利，以及建立一个全国性法庭来颁布土著土地权声明的形式，为土著土地所有者提供保证；取缔土著土地权的前提是必须征得土著土地所有者的同意，而不能视为矿产权益或牧场租约的一个连带结果。 与土著代表会晤后的次日，马宝部长委员会与“澳大利亚矿业委员会”、“澳大利亚石油勘探协会”（Australian Petroleum Exploration Association）和“全国农场主联盟”的代表进行了沟通。在这三个组织的代表看来，一个优先考虑的问题是对他们的权利和租约进行确认，希望对土著土地所有者的任何补偿由政府而非产业界买单。 1993年6月8—9日，基廷与州、领地政府的首脑们就“马宝裁定”的影响进行了磋商。本次磋商是在“澳大利亚政府委员会”（Council of Australian Governments）框架下举行的。作为本次会议的讨论框架，基廷发表了一个经过马宝部长委员会认可的33条原则声明。与以往官样讨论文件相比，33条原则是用较为积极的语言来表述的，内含一系列旨在实现种族和解的举措。这些举措包括：承认有必要解决土著土地被剥夺的问题；加强对土著遗产的保护；土著土地权应该被保留下来；如果有可能，土著土地权将在土地租约期满后得到“复活”（revive）；等等。但基廷政府同时重申，土著土地所有权的“复活”原则不会轻易适用于牧场租约；作为对矿业公司的现实关注，基廷给予他们所希望得到的绝大部分利益：“确认1975年后至1993年6月30日之间所有的土地利益的给予”，承诺对土著土地所有者进行补偿，但该声明拒绝了与土著民族磋商由于此种确认而受到影响的那些土地的可能性。 让联邦政府始料不及的是，旨在平衡各方利益的33条原则非但没有获得好评，反而激怒了有关各方。该文件把土地所有权问题重新规划为土地管理问题，限制土著民族的磋商权利以及不给予土著在开发其土地方面的否决权，这让土著社会大为不满；利益集团以及一些州领袖对这份磋商文件也满腹怨言，认为它没有过多地限制土著权利，包括西澳大利亚州在内的四个州州长宣布：他们将继续为制定使州的既得权益合法化的法律而努力，而无需得到联邦政府的支持。 7月27日，联邦政府内阁正式宣布一项决定：在与土著土地有关的拟议的行动中，将给予土著土地所有者 “磋商”的权利；在矿产租约期满后，那些土地上的土著土地权将得到“复活”。这一决定受到土著领导人的欢迎。“土著及托雷斯海峡岛民委员会”代理主席索尔·贝勒（Sol Bellear）说：“在承认我们如何使用自己的土地拥有发言权方面，保罗·基廷及其内阁显示了政治才能。”但是，这一决定遭到“澳大利亚矿业委员会”的诘难，认为此举非但没有解决问题，反而加剧了不稳定。 面对一些州的对抗姿态以及矿业集团咄咄逼人的攻势，土著社会也不肯示弱，因为示弱就意味着前功尽弃，包括“马宝裁定”的影响就很可能被稀释到无甚影响的地步。 8月3日，400名土著代表在北领地区的伊娃谷（Eva Valley）开会。此次会议是土著及托雷斯海峡岛屿民族为了明确回应“马宝裁定”而召开的第一次具有历史意义的全国性会议，也是迄今为止澳大利亚历史上最大的一次全国性土著代表集会。那些未得到政府资助或承认的土著组织成员的参加，赋予此次会议更多的草根特征。与《土著和平方案》相比，《伊娃谷声明》（Eva Valley Statement）少了一些妥协性。该声明完全拒绝联邦政府为履行“马宝裁定”而拟议的土地权立法路径，希望立法能够推进土著土地权益；任何与联邦政府对高等法院裁定作出回应有关的立法都需要得到与此相关的人的充分、自由的参与；联邦政府要掌控土著土地权事务，以保证对所有土著民族实行全国性标准；联邦政府要履行国际人权机制和国际法的义务；联邦政府需要磋商进程，出台一个承认和纠正由于剥夺、动荡、边缘化等而对土著民族造成影响的持久的解决方案。就这一声明的主要内容来看，土著代表显然是把因“马宝裁定”而推动的土地权立法工作当作解决长期积存的“土著问题”的一个重要契机，土地所有权问题只是他们关注的一个方面，而非全部；在处理土地所有权问题时，土著也要求充分和平等的参与权，而不是处于从属地位。《伊娃谷声明》让联邦政府主导的土地权立法工作蒙上了一层疑云，使得基廷政府的斡旋努力充满变数。因此，十分自信甚至执拗的保罗·基廷对伊娃谷会议的结果感到不悦，他希望土著代表在促成妥协方面负起责任。 8月20日，为照顾既得利益者，联邦政府内阁又作出如下决定：在广泛意义上，1788年后所有非土著土地所有权都将通过立法而取得合法地位；土著土地权议案在10月中下旬提交给众议院讨论前有一个月的磋商时间。10月7日，基廷总理、州或领地领导人以及主要部长就有关“马宝裁定”的联邦立法大纲达成一致。19日，基廷政府又与土著领导人达成协议。该协议的主要内容是：对1975年以前土著土地权的损害不予补偿；州的利益而不只是国家利益可以被用来支持对土著拥有所有权的土地进行开发；州能够重申其对矿产的所有权，以及对土著使用自然资源包括渔业和木材资源进行管理；州和领地可以自由地建立它们自己的土著土地权法庭，但是，土著土地权声索者有权到由联邦建立的全国性法庭主张其权利。对基廷政府来说，说服土著领导人接受联邦政府的立法理念以及重要的土地权条款也并非易事。土著事务部长罗伯特·蒂克纳对这一协议的达成表示欢迎，认为“这是一个令澳大利亚工党和全民族引以自豪的决定，它将受到致力于为土著人民实现社会公正的澳大利亚人的欢迎”。 11月6日，基廷政府将立法议案提交给工党议员占多数的众议院讨论，并且顺利通过。但在工党席位不占优势的参议院，情况难以逆料。参议院为此进行了长达111小时的辩论，对议案进行了250多处修改。12月22日，《土著土地权法》（1993）获参议院通过。次日，众议院批准了这一法案。1994年1月1日，该法正式生效。 由“马宝裁定”所引发的一场土地权立法运动以一部土地权法的正式通过而告一段落。由于“马宝裁定”相关方都表达了各自的诉求或主张，而且这些诉求或主张之间存在抵触与冲突之处，所以，在不断磋商与妥协基础上所形成的法律就带有显著的折衷性：一方面，它对殖民时期至1994年1月1日该法生效之日前，政府对土著及托雷斯海峡岛民的土地剥夺确认为有效；另一方面，它认可了一个被剥夺土地的民族可以依法主张土地所有权，并为其主张权利规划了可行的程序与机制。虽然有关各方都对这部土地权法有这样或那样的不满，但在当时的历史条件下，能够取得这样的立法成就实属不易。 结论 由上可知，马宝诉讼起初是一个有关岛屿所有权归属的普通诉讼，这从昆士兰州官方最初的反应中可见一斑。但是，随着案件审理的渐次推进，各种与土地权有关的历史背景、相关法律与传统、各种权利关系均被牵涉其中，使得这一案件演变成为澳大利亚历史上尤其是联邦成立以来头绪最多、程序最繁杂、性质最敏感、影响最深远的诉讼案件之一，并使得土著土地权成为“马宝裁定”后被严肃对待的一个社会问题，这出乎包括诉讼双方在内的很多人的意料。“马宝裁定”是针对墨累岛民的诉讼而给出的司法结论，有其特定的适用范围。正如联邦参议员玛格丽特·雷诺兹（Margaret Reynolds）所言：“高等法院发现，澳大利亚习惯法承认存在一种反映土著居民权利的土著土地权形式。然而，这一裁定并不意味着对全澳大利亚土地权利的承认，因为高等法院裁定，它的声明将只影响墨累岛的声索。”但是，当“马宝裁定”引发全社会的躁动以及可能导致澳大利亚出现“无常状态”，且这种“无常状态”很可能导致工党政府重振经济的计划夭折时，工党政府就不得不顺势而为。在工党政府看来，立法是对“马宝裁定”作出具有持久力回应的途径。用基廷本人的话说：高等法院的“马宝裁定”只是为土著争取属于自己的土地权提供了抽象原则，而土著土地权法“是把肉塞进高等法院裁定的骨头里面”。唯有如此，才能为土著澳大利亚人所期待的社会公正提供具有实质意义的举措，并为澳大利亚土地管理提供“一个安全且有效的制度”。一旦基廷政府承担起联邦立法责任，“马宝裁定”的适用范围就被扩大到澳大利亚全境。因为，“很显然，由马宝裁定所引发的问题是有根本意义的，必须由国家在整体上予以应对。”这样一来，那些具有类似处境的土著就可以依照规则和程序主张其传统土地所有权。这恐怕又是包括诉讼双方在内的很多人所没有意料到的，这些“意外”是对“马宝裁定”和《土著土地权法》历史意义的另一种诠释。 在历时十年之久的马宝诉讼中，我们见证了两个裁定，即“马宝裁定”（第1号）和“马宝裁定”（第2号）。“马宝裁定”（第1号）是“马宝裁定”（第2号）的基础与前提，也就是说，如果没有对《昆士兰沿海岛屿宣示条例》的成功抗诉，马宝诉讼就不可能继续下去。作为原告一方，马宝等人要求联邦高等法院判定昆士兰州的这部地方条例无效，其有力证据就是1975年颁布的《种族歧视法》。由于澳大利亚没有专门的人权法律，联邦宪法对基本人权也只字未提，所以，《种族歧视法》实际上是一部人权法律。当人权享有的不平等现象出现在不同种族、不同肤色、不同民族或不同族群时，《种族歧视法》第10条的功能就在于把受到歧视的人对人权的享有提高到必要程度，以消除不平等现象。第10条所提及的人权就包括拥有和继承财产的权利，在有关人权的国际法演进中，这种权利长期得到认可，比如1948年的《世界人权宣言》（Universal Declaration of Human Rights）就有这样的保护条款。基于此，墨累岛民在拥有财产权方面就不应受到歧视。因此，审理这一案件的多数法官认为，《种族歧视法》在“马宝裁定”中发挥着奠基石作用。当这一诉讼步入到实质性阶段时，墨累岛民对土地的传统权利以及澳大利亚习惯法就在其中发挥重要作用。墨累岛民之于土地的传统权利体现在当地的法律、习惯、传统、惯例以及岛民及其先辈们与传统土地之间的不间断联系中，这理应得到澳大利亚习惯法的承认，而澳大利亚习惯法也没有取消土著对其土地的传统权利。 “马宝裁定”使得澳大利亚“无主地”谬论破灭，从而在法理上消除了强加在土著身上的殖民化包袱，恢复了历史的本来面目。但在“马宝裁定”和《土著土地权法》生效后，澳大利亚并没有出现白人所担心的土著将提起大量诉讼的局面。也就是说，“马宝裁定”和《土著土地权法》并没有给土著社会带来多少实际利益。这的确是事实。然而，这也正是“马宝裁定”和《土著土地权法》得以最终敲定或问世的根本原因之一。马宝诉讼的主审法官之一杰拉德·布伦南对此毫不掩饰地说：“如果这种承认将瓦解我们法律制度的主要原则，那么我们的习惯法对殖民地内土著居民的土地权益的承认就将被排除。”澳大利亚国家党（National Party of Australia）领袖蒂姆·费舍尔（Tim Fisher）也指出：“你不能凭借‘马宝裁定’去纠正1788年以来的每个错误，试图这样做将造成分裂和引起强烈反对。”从土著方面来说，从白人手中索回属于自己的全部土地不是他们发起土地权诉讼以及呼吁联邦立法的初衷，因为在土著那里，这样的需求既无必要，在实践中也行不通。相比拥有土地等有形或实际利益，土著更在乎对他们作为澳大利亚“第一民族”的属性与地位的认可。具体而言，首先，土著需要的是一种“正名”，证明澳大利亚在白人殖民前并非“无主地”，他们是这块土地最初的主人；其次，土著需要一种“尊重”，即白人有必要对土著社会的习惯法、传统及其文化予以适当尊重；再次，土著需要被公正对待，他们应与其他澳大利亚人一样拥有同等的土地所有权和公民权。故而，不能因为“马宝裁定”和《土著土地权法》没有给土著社会带来理想中的实际利益而低估它们的历史地位或价值；它们的真正意义或最大价值在于象征维度而非实际层面，因为这种对土著历史或澳大利亚历史的重新反思以及为土著民族正名的永恒价值是其他任何实际意义所无法比拟的。 （作者系苏州科技大学历史系教授） (责任编辑：admin) |