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【摘要】边疆民族地区安全治理，既是“稳疆固边”“社会安全”治理的重要内容，也是“国家安全”“边疆繁荣”发展的战略需要。边疆民族地区安全治理是全局性综合治理，尤其要强化社会安全治理。边疆民族地区安全治理的现实困境是:对边疆地区安全隐患意识缺乏警钟长鸣，对边疆地区宗教问题疏于从严治理，对民族区域自治制度的理解存有偏差。边疆民族地区安全治理必须树立法治思维，法治思维是边疆民族地区安全治理的底线思维。“习惯法”治理是边疆地区安全治理的普惠举措，法治手段是边疆地区安全治理的根本手段，民族区域自治法是边疆安全治理的法治保障。 【关键词】边疆民族地区;安全治理;民族区域自治法;法治思维;法治手段;法治保障 【作者简介】宋才发，中央民族大学二级教授，广西民族大学杰出人才引进教授，博士生导师，博士。 【基金项目】国家社会科学基金项目“广西世居民族民俗习惯在乡村治理中的价值”(19XMZ038)阶段成果。 边疆民族地区安全治理既是“稳疆固边”“社会安全”治理的重要内容，也是“国家安全”“边疆繁荣”发展的战略需要。习近平2015年3月8日在参加广西壮族自治区全国人大代表团审议时作出了“要加大对边境地区投入力度，依法加强社会治理、深入推进平安建设，依法管控边境秩序、维护边境地区安全稳定”的指示，为新时代加强边境地区安全治理指明了方向。本文拟就调研获得的第一手资料，从边疆民族地区国土安全和社会安全的视角，对边疆地区安全治理问题展开深入探讨，以请教于大家。 一、边疆民族地区安全治理的基本理论 (一)边疆民族地区是一个具有特定含义的概念 边疆通常是指特定国家中远离其政治、经济、文化中心的空间地带，既是一个包括陆地、海洋和领空空间在内的“硬边疆”，也是一个包含“因缺少某些现代人类所需跨国资源及利益的软边疆”。边疆的范围涵盖了边境地区。我国陆地边境线横跨9个省(区)，自北而南从辽宁省丹东市的鸭绿江口起，到广西壮族自治区防城港市的北仑河止，边境线总长约22800公里，与周边16个国家和地区接壤。我国各少数民族人口主要分布在边疆地区，延边境一线更是以少数民族为主。在135个边境县中，属于民族自治地方的有107个;在长期生活在边境地区的2100万人口中，少数民族人口占了近一半;在边境地区30余个世居少数民族中，很多都是跨境而居的民族;从宗教信仰上看，世界主要教派如佛教、道教、伊斯兰教和天主教在边疆民族地区基本都有信众;从生态环境上看，边疆地区多属生态环境脆弱区域。边疆，尤其是边境地区通常是体现国家政权稳定、国土安全的窗口，加强和促进边疆民族地区经济社会和谐稳定发展，具有强烈的现实意义。 (二)边疆民族地区安全治理是全局性综合治理 边疆民族地区安全是一个实然和构建性的现象与范畴，有其与生俱来的属性和特点。从“客观维度”看，边疆地区安全是指其不受外来势力威胁的客观状态;从“主观维度”看，边疆地区安全则是指对这种安全状态的感受。这种双重属性的功能作用，势必影响到边疆安全的确定性抑或决策的准确性。中国是一个具有广袤陆地边疆和宽阔海洋边疆的国家，在边疆安全治理过程中，必须从陆海兼备的国情实际出发，实施陆海统筹综合治理方略，以凸显陆域边疆治理与海域边疆治理的互动性和互补性。陆海统筹疆域治理模式和治理经验，是沿海国家实施“海洋发展战略”“海洋安全治理”所遵循的基本原则。我国民族自治地方政府是陆海边疆治理的责任主体，应当以陆海统筹为边疆治理抓手，自觉担负起边疆国土安全、社会秩序安全以及边疆和平、安宁、稳定的重要职责。 中国是一个独立完整的主权国家，国家利益和当地边民利益必须得到完整体现。边疆和平稳定、边民幸福安康，是边疆民族地区人权保护的最佳体现。譬如，西藏自治区的安全稳定和繁荣发展，对整个西南边疆地区安全稳定具有非常重要的意义，只有致力于搞好边疆法治建设，才是“行固本之举”的大方向，这是西藏边疆治理的一种规范约定。法治文明的本身就凝聚着中国人的智慧、向往与追求，是政治文明在一定历史时期发展的标志。所以，习近平在中共中央第六次西藏工作会议上指出:“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础，是党的十八大以后党中央提出的西藏工作重要原则。”党的中共十九大报告强调指出，未来要以陆海统筹为引领，扎实推进“海洋强国”建设的目标，努力探索出一条“以海强国、依海富国”的边疆治理道路。在党和国家的领导下，地处国境线上的各少数民族要在各自的民族区域自治框架内自觉自主地参与国家和民族自治地方的各项公共事务管理，构建和形成社会多元力量参与的边疆共治、利益共享的治理模式。实践是检验真理的唯一标准，也是检验边疆民族地区安全治理的唯一标准。边疆治理实践的“有效性”和“合法性”，既是判断和评价边疆安全治理成效的“两个基本要点”，也是判断和评价边疆地方政府治理绩效的“两个基本维度”。 (三)边疆民族地区安全治理必须强化社会安全治理 边疆民族地区社会安全治理是国家和谐边疆建设的重要内容，实现边疆民族地区社会安全治理现代化是维护国家边疆整体安全的坚实基础和根本保障。为此，边境地区各级党委和地方政府必须积极创新社会安全治理模式和治理方式，着力推进边疆民族地区社会安全治理法治化和现代化。 边疆民族地区边民所具有的“规则意识”是公民意识中最基本的核心要素，是边疆民族地区安全治理的基本要求和前提条件。边民必须履行宪法和法律规定的义务，有责任“维护祖国的安全、荣誉和利益”“不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”当下边疆民族地区社会治理的任务之所以很繁重，主要是面临着来自以下几个方面的挑战:(1)治理主体单一化。经过改革开放40年的发展变化，边疆利益主体已经呈现出多元化和国际化的态势。但是边疆治理的主体仍然是单一的地方政府，社会组织和边民群体还没有形成自觉参与意识，治理方式仍然是单调的社会管控，多元一体的共建共治共享体制还没有建立起来，利益诉求和社会矛盾化解机制也不够健全，边疆地区社会治理还没有实现全覆盖。(2)治理风险多样化。边疆地区仍然处于社会转型期，意识形态内生弱化，社会主流意识形态依然存在信任危机;各种利益矛盾和社会纠纷集中凸显，物质利益分配不公，既加剧了社会结构和社会矛盾的紧张程度，又加剧了转型期社会发展的不稳定性。(3)治理环境复杂化。边疆地区的改革同全国其他地区一样进入了深水区，整个社会正在由“熟人社会”向“陌生人社会”转变，也就是由遇事找关系的“熟人文化”逐步向以“契约”为核心的“陌生人文化”转变。但是这个转变过程是艰难和漫长的，“遇事讲关系、重人情”渗透到了社会的方方面面，“熟人好办事”观念对法治理念具有侵蚀和阻碍负面影响。(4)治理导向扭曲化。政绩评价在某种程度上成为了影响边疆民族地区领导干部行政的“指挥棒”，抓政绩成为他们工作的重心，难免把抓基层社会安全治理工作放到次要的位置，这样的工作定位与新时代加强边境地区安全治理的要求并不完全吻合。为了全面推进治理体系与治理能力现代化建设，地方政府在推进边疆社会安全治理的过程中必须增强责任意识、风险意识，从制度规范、行为规范、体制机制诸方面增强风险意识，总结提炼边疆治理的经验教训，提升预测规避、处置和化解社会风险的能力。 二、边疆民族地区安全治理的现实困境 (一)对边疆地区安全隐患意识缺乏警钟长鸣 陆海边疆安全稳定始终是与周边国家和地区的地缘战略关系紧密地联系在一起的，始终是威胁国家主权和领土完整的战略要素。自新中国成立以来，诸多国外宗教敌对势力始终没有放弃对中国边境地区的渗透活动;国内邪教组织和国外邪教组织遥相呼应，有时故意把邪教活动与当地群众的合法宗教活动搅混在一起，时不时地在边境地区故意制造一些事端，引发意料不到的“突发事件”和“恶性暴力事件”。很多在内地其他地区经常发生、原本很简单的小事情，一旦在边疆民族地区发生，尤其是被人故意把它与宗教问题扯在一起的时候，立马就变成了“错综复杂的政治问题”。在新疆“7·5事件”、西藏“3．14事件”等一些突发事件中，违法者多以宗教为诱因并辅以政治谣言欺骗群众，最终酿成“街头打砸抢烧”“冲击国家政权机关”“冲击国家司法机关”的恶性事件。在处置这些“群体性事件”“突发恶性事件”过程中，暴露出一些地方政府抓安全治理工作思想认识不到位、安全治理方式和治理手段能效低等问题。面对当下国内外政治传播多元竞争的现实状况，国家政权机关必须以铁的手腕对边疆地区民族分裂组织、极端宗教组织和暴力恐怖组织的“政治谣言”传播予以坚决打击，坚定维护边境地区的社会和谐稳定状态，为边境地区各民族营造良好的生存和发展空间。对一般宗教团体和民间组织的传播活动，应当依法限定其传播场所和地域范围，推进合法正当宗教信息渠道的畅通;对普通民间社团组织的正面传播，应当给予必要的物质鼓励和支持，以弥补边疆民族地区国家传播在信息通道上的不足。 陆海边疆安全是国家安全的重要组成部分，随着“一带一路”倡议不断向纵深推进，影响陆海边疆安全的因素依然存在。譬如，中朝边境地区的“脱北者”问题，在过去相当长的一段时间内也闹得人不得安宁。西方国家有关团体包括记者和宗教人士等，在中朝边境地区秘密从事与“脱北”相关的刺探活动，抑或非法采访朝鲜非法越境人员;有的西方敌对势力竟然在中朝边境地区，以设立教会、创办工厂企业、投资办学等为诱饵或耳目，从事容留朝鲜非法越境者、资助朝鲜非法越境人员从事有预谋的“反朝活动”等，所有这些违法活动都对中国边疆安全稳定和社会秩序带来巨大隐患。又譬如，中国与缅甸两国之间复杂的地缘政治因素，使得缅甸有关国家安全的战略选择、国家治理的外溢效应不可避免地对中国西南边疆安全带来消极影响。近年来“缅甸军政府”与“缅北民族地方武装”之间不断发生军事冲突，躲避战火的“难民”一批批地涌向云南边疆村寨，确实给中国西南边疆安全构成了严重威胁。 (二)对边疆地区宗教问题疏于从严治理 跨境族群由于民族相通、语言相近，在习惯上把边境另一边的同胞，视为自己坚强的后盾。有时候他们还可能在国外势力的蛊惑下，不适当地举起所谓“民族统一”旗帜，期待同国外族群建立自己所谓的“国家”，因而跨境族群问题有时候也会成为一个国家干涉另一个国家的借口。譬如，哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦这五个中亚国家总人口只有5500万，分别隶属于130多个民族。这一地区各民族宗教信仰多元，民族关系错综复杂、宗教冲突不断。中亚地区动荡不安的主要根源，很多就是极端宗教思想蔓延泛滥，这也是引发中国跨境族群问题发生最主要的外部原因。譬如，中国西北地区信仰伊斯兰教的群众较多，仅新疆地区就有1000万穆斯林人口。2009年7月5日发生在新疆乌鲁木齐市的“打砸抢烧严重暴力犯罪”事件，就是由境内外的“三股势力”精心策划和组织发动的。如果让这“三股势力”在新疆的阴谋得逞，将不仅会加剧新疆地区安全局势的危机，而且将促使整个西部地区直接面临境外伊斯兰极端势力的威胁。当下新疆边境治理面临最艰难的问题，仍然是国外宗教势力和极端思想的蔓延渗透。鉴于新疆反分裂、反恐怖斗争任务的艰巨性和复杂性，在今后一个较长的时期内，新疆边境治理的目标定位仍然是“社会稳定”和“长治久安”，经济社会发展是最终解决新疆问题的根本。新疆现已进入脱贫攻坚、全面建成小康社会的决胜阶段，边疆治理必须继续深入开展“维稳整治”和“反分裂教育”工作;依法整治非法宗教活动场所，坚决遏制宗教极端思想的蔓延渗透;要以网格化管理为抓手、加强边境安全秩序管控，提升各种应急处置能力水平;要加强网络和意识形态领域安全管控，切实提高监控发现、清理整治、封堵反制和追查打击能力。总结新疆“7·5事件”的深刻教训，就是过去对新疆地区宗教问题疏于从严治理，对“三股势力”早期在新疆地区的猖獗活动打击不力，对敌对势力的任何仁慈和手软都是对人民的极大犯罪。 (三)对民族区域自治制度的理解存有偏差 民族区域自治制度以其国家基本政治制度的法律地位确立了民族区域自治法是仅次于宪法的基本法地位和权威，制度和法律是边疆民族地区安全治理的利器，为边疆安全治理提供了完备的政治保障和法治保障。尽管民族区域自治制度原本就是针对边疆问题提出来的，但由于有些边疆地区干部和边民群众缺乏边疆治理主人翁意识和自觉性，致使“守边戍边”功能慢慢地被忽视和淡漠。有些人认为民族区域自治制度对于边疆治理来说，就是一个空泛的、有名无实的东西;对民族区域自治制度如何在边疆地区施行，尤其是对自治权的内容、边界和范围，始终没有一个明确而清晰的定位。早在1981年8月针对新疆个别地区发生骚乱，在少数干部中出现消极乃至民族分裂言论，邓小平在新疆考察时明确指出:“新疆的根本问题是搞共和国还是搞自治区的问题，要把我国实行的民族区域自治制度用法律形式固定下来，要从法律上解决这个问题”。邓小平这段话不只是对新疆讲的，而是建议对全国边疆民族地区采取立法形式，用法律和制度来维护国家统一与边疆安全稳定。按照《宪法》《民族区域自治法》的规定，在民族自治地方已经实现了自治区主席、自治州州长和自治县县长“由少数民族公民担任”，但是仍然存在不能正确认识和理解民族区域自治制度的问题。正是因为充分认识到不同地区、不同民族在经济社会发展方面存在的事实上的差距，因此，新中国成立之初就着手建立并实行了民族区域自治制度，其根本目的在于实现各民族人民当家作主的权利，既是维护和保障少数民族利益，也是鼓励民族自治地方的领导和群众充分运用法律赋予少数民族自治地方的诸多自治权。在国家和发达地区的帮扶下通过自力更生、艰苦奋斗，尽快缩小民族自治地方同发达地区的发展差距，避免因经济发展的落后而受到其他民族的歧视和不公正的待遇。“差别”意味着彼此之间的待遇抑或要求有所不同。必须正视当下民族区域自治以及相关具体制度设计中已充分考虑到了各民族间存在的差异以及内地与边疆的差距，同时也考虑到了同一个自治区的范围内存在着“自治民族”与非自治少数民族、抑或存在少数民族与汉族的差别。解决民族问题的关键是必须加快民族自治地方经济社会发展，国家赋予民族自治地方自治权中最重要的权利是财政税收自治权，民族自治地方各级政府要充分利用法律赋予的“自治权利”，加快民族自治地方经济社会发展步伐，尽快缩小民族地区与发达地区的差距，带领民族自治地方群众尽快走上共同富裕之路。民族区域自治制度是民族因素与区域因素的有机结合，边疆地区安全治理必须消除对民族区域自治制度理解的偏差，充分重视发挥民族区域自治制度的作用，既关注民族因素又重视区域因素，正确对待少数民族群体合理的利益诉求，切实做到政治、经济和文化诸方面的地位平等和权利平等。 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