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三、边疆民族地区安全治理的法治思维 (一)边疆民族地区安全治理必须树立法治思维 边疆地区安全治理是国家治理的重要组成部分，是一种法治化程度相当高的治理活动，法治思维是边疆民族地区安全治理的底线思维。在国际局势瞬息万变、安全稳定问题错综复杂的情势下，唯有法治思维才能有效地整合各种张力、化解各种矛盾和冲突，为稳疆固边和边疆社会和谐奠定基础。这里所论及的“法治思维”，说到底就是把法治的基本原理、基本规则和基本要求运用于边疆地区安全治理的实践全过程，用以指导、分析和处置现实问题的一种基本思路和基本方法。法治思维的基本内核是法律至上、权利本位、权力制约和程序公正。这就要求边疆民族地区的一切执法机关和执法人员，都必须义无反顾地崇尚法律、尊重法律，处置任何问题都要运用法治方式和法治手段进行，处理的结果也要运用法律作为判断正确与否的准绳。在边疆民族地区安全治理过程中，必须始终坚持重大政策出台“于法有据”“法无授权即禁止，法无禁止即自由”，防止公共权力的随意扩张和任性，杜绝领导干部的失职渎职以及冤假错案发生，学会运用法治思维解决社会问题、提升社会安全治理能力。在一定程度和一定意义上讲，法治思维说到底也就是“程序思维”，必须养成所有执法机关和执法人员依照程序办事、依据规则办事的良好习惯。只有严格按照法定程序公正司法和公正执法，才能够避免边疆民族地区冤假错案的继续发生。 (二)“习惯法”治理是边疆地区安全治理的普惠举措 边疆地区安全治理宜从村寨基层治理抓起。人们对社会规则遵从的内在约束，从来不在于官方惩罚的威胁，而在于社会与个人道德控制交织力量的影响。譬如，通过人们的口传、身教等方式沿袭下来的“民族习惯法”，其合法性就来源于普通民众的广泛认同。习惯法是边疆民族地区“礼治”的重要形式，它随着社会的发展而发展，决不会因为某个政治环境的改变而消亡。尽管习惯法来自于民间且未得到官方授权认可，但它在长期的社会运行实践中却逐渐演化成为具有震慑力与强制力的“非正式制度”。习惯法在边疆地区安全治理中能够起到国家法律难于发挥的积极作用。从社会规范视角看，乡约寨规、村规民约与民族习惯法具有异曲同工的作用，对边疆村民行为规范的作用具有自觉性和权威性。地方政府要引导和规范边民的认知方式和行为方式，促使民族习惯法和乡约寨规、村规民约成为成文法的必要补充，实现边疆安全治理的法律法规与道德相辅相成、法治与德治相得益彰。现代国家治理的权力体系是一个“自下而上集中”和“自上而下渗透”的双向过程。在“皇权不下县”的封建社会里，国家行政权和司法权始终高悬于乡村社会之上，乡村社会治理逐渐形成了以“习惯法”为标志的“自我治理”。民族习惯法在经济社会治理中发挥着不可估量的作用，是边疆民族地区安全治理最有效的、易于被当地群众接受的普惠举措。所以，2017年3月第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的《民法通则》规定，民事纠纷处理应当依据法律规定，没有规定的可以在不违背公序良俗的前提下适用习惯法。2017年10月，习近平在中共十九大报告中指出，乡村治安的本质是社会控制，运用乡规民约维系社会治安秩序，在乡村治理中具有极为重要的地位。只有发展才是硬道理。边疆民族地区经济社会能否稳定发展和快速发展，是边疆民族地区安全治理目标能否实现的决定性因素。必须逐渐缩小直至消除边疆地区与内地存在的差距，减少因经济发展不平衡而产生新的不满情绪，实现社会公平并促进各民族的大团结。如果边疆民族地区长期处于经济贫困和发展不平衡状态，极易产生边民心理上新的不平衡抑或相对被“剥夺感”，甚至弱化贫困群体对法律的认同和崇尚。但是法律制度能否保障不同利益群体表达不同的利益诉求，同样是至关重要的因素。因为只有充分调动边民和其他诸多方面的积极因素，才能够形成边疆地区有效治理和快速发展的合力。与此相应的是还必须有铁的一手准备，即善于使用法律武器和无产阶级专政的权威力量，随时遏制反社会的力量并打击境外敌对势力的破坏活动，法治社会的高度发展是边疆治理的软实力。 (三)法治手段是边疆地区安全治理的根本手段 法律服务于边疆民族地区安全治理的基本要义，集中地体现在如何有效运用法治方式和法治手段上。这里所论及的法治方式和法治手段，既包括民族自治地方立法机关结合本地经济社会发展实际，有的放矢地制定有利于民族自治地方发展的差别化政策、推进公共服务均等化;也包括在不违背上位法规定的前提下，制定适合本地区经济社会和文化发展需要的“法律补充规定”，对法律法规“变通执行”的补充条例。在中华民族多元一体的大家庭里，每个民族都是“中华民族”的一个成员，每个公民都是国家的一分子，对边疆治理负有义不容辞的责任和义务。边疆民族问题治理是边疆安全治理的重要组成部分，坚持民族团结是解决边疆民族问题的根本政策。加强中国特色社会主义新时代各民族的大团结，既是构建民族地区和谐社会的群众基础和政治基础，也是边疆地区安全治理的有效手段。譬如，中央人民政府在新中国成立不久用了两年时间，对西南边疆地区的西藏进行全方位整治，为边疆治理积累了三条基本经验:(1)依法保障治理措施实施，维护民族团结和国土安全;(2)创建西藏自治区，构建西藏边疆管理制度;(3)培养和使用少数民族干部，翻身农奴当家作主人。在当下边疆治理过程中，必须继续坚持文化认同的法治原则，以文化为根脉、以经济为纽带、以法治为抓手，把“民族文化认同”与“中华民族认同”“国家认同”结合起来。只有当边民牢固树立起“中华民族自豪感”的时候，他们才会自觉地履行定居边疆、开发边疆、建设边疆、守护边疆和巩固边疆的天职。法治文化建设是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的有机构成，制定良法、推进良法善治，是边疆依法治理的一个维度。这意味着“治边主体”在行使公共权力的时候，一定要抛弃“人治”实施“法治”，善于运用法治思维和法治手段，促使依法治理成为边疆治理的基本价值取向。从法治边疆本质上看，边疆安全治理必须是“人民之治”，绝对不只是“党政之治”。要引导人们认同和崇尚法治，把“安全治理法治”内化为生存方式、外化为法治行为;要培育边疆和社会安全自治主体、创新自治机制，为推进边疆地区安全和社会安全协同治理孕育多元主体。有些地方领导面临社会治理的艰巨性和“信访维稳”压力，习惯于沿袭行政手段而非法治手段处置问题，致使矛盾纠纷非但不能得到解决反而加剧，这是与边疆安全治理法治化背道而驰的。边疆民族地区的立法和执法机关，要依法对公权力和公权力之间的关系进行改革调整，扩大公民的知情权和监督权，提高司法机关的公信力;必须以法治精神规范政府治理的行政行为，构建政府与民众协商合作的信任机制与参与平台，通过完善政府信用制度方式杜绝政府失信于民，用法治思维和法治手段化解社会矛盾纠纷;要从顶层设计上进行司法体制机制改革，边疆民族地区各级领导干部必须善于运用法治手段推进法治建设实践，运用纠错程序保障民族法治体系的有效实施，为边疆民族地区安全治理提供根本遵循。 (四)民族区域自治法是边疆安全治理的法治保障 《民族区域自治法》在当下的主要任务，就是要为14个集中连片特困区域实现“全部脱贫”“全面建成小康社会”提供法治保障。为此，中共中央、国务院把贯彻落实《民族区域自治法》的目标任务作为“十三五”规划期间执政党和中央政府治国理政的头等大事来抓。譬如，2011年12月，中共中央、国务院在《中国扶贫开发纲要(2011—2020年)》中确定了14个集中连片特困地区、592个重点县、3万个贫困村为扶贫攻坚主战场。边疆民族地区区域性、整体性贫困的有效治理，是边疆民族地区安全治理的根本依靠，它既关系到宪法和民族区域自治法保障贫困群体基本人权的实现问题，更关系到执政党向全国人民作出的庄严承诺问题。民族地区地方政府必须把彻底根治贫困作为落实《民族区域自治法》、推进法治建设的新亮点，作为“十三五”期间打赢脱贫攻坚战的治本之策。2012年11月，习近平在中共十八届一中全会上指出，绝对不能让一个少数民族、一个贫困地区掉队。2015年习近平在云南考察时又强调指出:“扶贫开发是我们第一个一百年奋斗目标的重点工作，是最艰巨的任务。”现在离2020年“收官之年”只有一年时间，边疆民族地区精准扶贫、精准脱贫任务还相当艰巨。为了保证实现“真脱贫”“脱真贫”，杜绝“数字脱贫”“填表脱贫”等虚假脱贫现象发生，民族自治地方政府要把落实《民族区域自治法》同落实民族地区脱贫攻坚任务结合起来，建立最严格的脱贫攻坚领导责任制，依法落实最严格的脱贫考核、督察和问责制度;要把社会保障作为边疆民族地区全面建成小康社会的制度保障，使之成为边疆民族地区人民共享发展积极成果的基本途径和制度安排。2019年中央1号文件强调要“坚持现行扶贫标准，全面排查解决影响‘两不愁三保障’实现的突出问题，防止盲目拔高标准、吊高胃口，杜绝数字脱贫、虚假脱贫。”《民族区域自治法》的法律地位和生命力，不仅在于《民族区域自治法》是一部仅次于《宪法》的基本法，而且在于它把执政党的民族区域自治理念、自治政策和自治举措通过法律形式使之具体化、规范化和制度化，使之有助于运用法治思维来推进边疆安全治理工作。民族自治地方各级领导必须深刻领会民族区域自治法的精髓，严守法治底线思维、坚持高标准要求，逐渐在实践中形成“为老百姓想问题、办实事”的思想自觉和行为习惯。政府诚信是社会诚信建设的重中之重，各级政府机关及其工作人员要自觉成为社会诚信的楷模和诚信风尚的引领者，率先垂范、遵守法律法规、社会道德和公序良俗。文化自信是社会诚信体系构建的思想基础，它具有“内化于心、外化于行”的功能作用，优秀民族传统文化能够为社会诚信提供智慧和道义支撑。民族自治地方政府应当在边疆治理过程中，加快推进社会诚信建设步伐，在全社会进行社会诚信道德教育和诚信精神培育，强化党员干部在社会诚信方面的道德自律，通过领导干部的诚信示范作用和榜样带动，促使社会诚信成为社会成员的行为自觉，形成人人崇尚诚信自律的良好社会风气。《民族区域自治法》规定，少数民族成员依法享有在公开抑或私下场合使用本民族语言等特殊权利，地方政府要为边民特殊权利实现和人权保障提供特殊保护。就当下边疆民族地区少数民族群众特殊权利而言，主要有:(1)保持民族文化特性方面的权利;(2)维护宗教信仰方面的权利;(3)保持民族语言特性方面的权利;(4)享有同各民族平等、自由交往的权利。党的十九大报告提出要加强人权保护和提供法治保障，突出了边疆地区人权保障在边疆安全治理中的重要作用。边疆民族自治地方立法机关和政府机关要在贯彻国家现行法律法规的前提下，加大实施《宪法》和《民族区域自治法》赋予自治立法权的力度，依法推进民族自治地方的立法进程。要结合当地实际情况，在“立、改、废”三个方面协同推进，尽快形成以“自治为基、法治为本、德治先行”的基层社会治理新格局。尤其要加快制定5个自治区的自治条例和单行条例，加快不适应民族地区经济社会文化发展需要的补充立法，加快落实实施民族区域自治法配套法规的立法，加快不适应民族地区经济社会文化发展实际情况的变通立法等，构建起适合边疆民族地区安全治理和经济社会发展需要的法律法规体系。 （注释及参考文献请参见原文） (责任编辑：admin) |