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二、美国联邦政府对制造业城市失业问题的应对 在美国制造业城市转型过程中，大量制造业企业倒闭或外迁造成的大规模失业无疑是非常严重的社会问题。为了应对工人大规模失业问题，美国各级政府采取了多种措施，进行了积极应对。其中，美国联邦政府出台了一系列帮助下岗工人(dislocated workers或者displaced workers)(24)就业以及培训政策，以便于下岗工人尽快重新就业。需要说明的是，下文介绍的多项联邦法案属于人力培训和就业政策的范畴，虽然并非专门针对制造业城市的下岗工人，但是下岗工人的就业和培训是其中的重要组成部分。(25) 第一个对制造业城市经济转型过程中产生的下岗工人有较为直接影响的是1962年的《人力开发与培训法》(Manpower Development and Training Act，MDTA)。该法案针对的是60年代美国失业率上升，尤其是因自动化等技术变化所引发的结构性失业问题，正式建立了联邦公共就业和培训体系。在此之前，联邦政府曾在大萧条时期创立了为失业工人提供救济的就业和培训项目。(26)《人力开发与培训法》出台的前一年，约翰·F.肯尼迪总统签署了旨在振兴长期萧条地区的《地区再开发法》(Area Redevelopment Act)。(27)该法案包括培训失业工人的条款，规定为失业工人提供为期16周的免费培训课程和相当于培训期间失业津贴的补贴，主要针对的是阿巴拉契亚地区。(28)这是自大萧条以来美国政府第一个对失业成年工人进行培训的联邦项目，(29)但是其涵盖的空间范围极为有限。MDTA则是美国联邦政府首次向下岗工人提供的全面就业培训项目，包括课堂培训和在岗培训等服务。(30)到林登·约翰逊总统执政的最后一年，MDTA项目为14万人提供了课堂培训，为12.5万人提供了在岗培训。(31)起初结构性失业工人是MDTA的重要目标。(32)然而，1964年《经济机会法》通过之后，其重点已经从失业工人的再就业问题转向处境不利的年轻人和福利领取者的就业能力问题。(33) 理查德·尼克松总统于1973年签署了《全面就业与培训法》(Comprehensive Employment and Training Act，CETA)，取代了MDTA。CETA主要资助两种不同类型的项目：一类是为处境不利的工人提供课堂培训、在岗培训和公共服务就业，另一类是为高失业率地区新近失去工作的工人提供就业公共服务。提供就业公共服务是CETA的一个重要创新，随着20世纪70年代失业率的上升，CETA的重心由培训转向提供很少或不提供正式培训的就业公共服务工作。(34)CETA项目运行机制也发生了变化，由州政府负责大多数就业和培训项目的管理和运作，联邦政府向州和地方提供补助金，CETA与MDTA的目标基本一致，面向因结构性和周期性原因而失业的工人，以及帮助因贫困、种族、年龄、残疾或教育程度低等原因“难以就业者”提高工作技能或机会。CETA的资格限制使得大多数下岗钢铁工人没有资格参与，因为他们持有高薪，不具备上述不利条件。(35)CETA项目参与者通常可以领取收入维持津贴，由于70年代失业率的增加，CETA项目的资金从1973的14亿美元增长到1979的103亿美元。(36) CETA项目于1982年到期后，里根政府通过了《就业培训合作法》(Job Training Partnership Act，JTPA)，旨在培训和安排工人从事私营部门的工作，而不是通过公共就业服务实现再就业。与CETA项目相比，JTPA有三个明显的变化：其一，赋予州政府更大的责任规划和实施下岗工人项目；其二，通过成立私营产业理事会(Private Industry Councils)，企业界扮演了更积极的角色；其三，资源集中在培训和求职服务，并且运用数值绩效标准对地方项目进行评估。(37)值得关注的是，JTPA的第三条款(Title Ⅲ)专门针对下岗工人，为其提供包括技能培训、工作安置、搬迁援助以及培训期间的儿童保育、交通、法律咨询等支持性服务。上述支持性服务此前只有从贸易调整援助项目中获取。(38)美国审计署1987年发布的研究报告介绍了1982年10月到1985年3月JPTA第三条款项目运行情况。报告显示，只有不到一半的参与者接受了培训，不到1/4的人获得了培训期间的支持服务；相比之下，84％的项目为参与者提供了就业安置援助，超过80％的参与者接受了就业咨询，60％以上的人获得了求职帮助。(39) 1988年出台的《经济失调与工人适应援助法》(Economic Dislocation and Worker Adjustment Assistance，EDWAA)对第三条款进行了修改，要求各州在大规模解雇和工厂倒闭之时，能够在现场提供求职援助和再培训。EDWAA项目的资金主要用于课堂培训、在岗培训和求职援助。参加1990年计划年度(1990年7月至1991年6月)的下岗工人中，近40％参加了当地学校系统和社区学院提供的课堂培训活动，他们参与该项目的时长约为25周，大约25％的参与者参加了求职援助，15％参加了在岗培训，这些活动通常持续时间较短。(40)对下岗工人项目的资助，1987年为2亿美元，1991-1993年年均达到5.17亿美元。(41) 1998年克林顿任职期间，美国通过了《劳动力投资法案》(Workforce Investment Act，WIA)。WIA的设立旨在改善美国已有公共劳动力体系严重分散、缺乏有效协调、效率低下的状况。(42)WIA授权建立美国就业中心(American Job Centers)，也称为一站式职业中心(One-Stop Career Centers)，将大多数联邦政府资助的就业和培训相关服务整合到一起。美国劳工部、教育部、健康和人力服务部、住房和城市发展部负责的16个联邦劳动力发展项目都要通过一站式系统提供服务。每个州必须设立一个以上的地方劳动力投资区域(Local Workforce Investment Areas)，每个投资区域必须至少设有一个一站式服务中心。在WIA之前，此类服务通常是由目标相似的各种机构提供，缺少协调合作，不利于求职者寻找新的工作和接受培训。在运行机制方面，州和地方的管理结构也发生了重大变化。(43)WIA进一步将决策权力从联邦层面下移，由更了解具体情况的州和地方负责项目实施。州长负责划定地方劳动力投资区域，并监督投资区域的地方劳动力投资委员会(Local Workforce Investment Boards，LWIBs)的工作。地方劳动力投资委员会具体负责投资区域服务系统的运作，有权决定提供服务的类别、服务提供商、一站式服务中心的地点，以及接受服务的目标客户。(44)企业界的积极参与是WIA的另一个重大变化。WIA要求一站式系统帮助企业招募熟练工人，企业被视为将求职者与工作岗位联系的关键。(45)此外，WIA还要求企业在每个州劳动力委员会和每个地方劳动力投资委员会上拥有多数代表权。(46) WIA包括成年、下岗工人和青年三个项目，其中的下岗工人项目进行对因工厂关闭或裁员而失去工作的18岁及以上工人的评估、咨询、就业准备技能和职业技能培训。成年和下岗工人项目提供服务的具体内容基本一致，区别在于服务的对象。WIA为下岗工人依次提供核心、强化和培训(core，intensive，and training)三个层面的服务。核心服务包括求职和劳动力市场信息等方面的基本服务；强化服务包括综合评估和案例管理(case management)等活动，以及扫盲、冲突化解、工作技能等方面的课程，还包括可以得到高中文凭的课程；培训服务包括职业技能或在岗培训等活动。按照最初的规定，上述WIA的服务按照先后顺序提供，接受核心服务的求职者如果未能找到工作，方可获取强化服务，接受核心和强化服务之后仍未能就业者，才能获取培训服务。(47)2014年，《劳动力创新和机会法》(WIOA)取代了自1998年以来的WIA。WIOA保留了WIA的大部分主要原则，保留了美国就业中心，并继续授权成人和下岗工人项目。这两个项目将继续提供与WIA相同的基本服务，并保留类似的资格规则。(48) 除了上述一系列劳动力就业培训项目之外，与美国制造业城市失业工人更直接相关的是1962年通过的“贸易调整援助项目”(Trade Adjustment Assistance，TAA)。TAA项目具有很强的针对性，专门服务于因关税降低而失去工作的工人。60年代之后的数十年间，美国的制造业城市受外国进口产品冲击最严重，受降低关税的负面影响极大，因此从TAA项目获益良多。TAA项目主要包括维持收入(income maintenance)、培训和搬迁援助(relocation assistance)。 维持收入一直是TAA项目的重点内容。1962-1987年，TAA项目共支出45亿美元，超过97％用于维持收入，几乎所有获得TAA认证的工人都享受了这项福利。(49)考虑到因贸易而失去工作的工人可能会经历更长的失业时间，并且需要培训新技能，因此与失业保险相比，TAA提供的收入补偿时间更长而且金额更高。TAA提供的贸易调整津贴(Trade Readjustment Allowances，TRAs)，加上失业保险，可以支付工人以前工资的75％，持续一整年的时间。(50)1974年通过的贸易法提高了贸易调整津贴的标准，加上失业保险，下岗工人可获得之前工资的80％。(51)需要指出的是，许多下岗工人在裁员数月之后才了解该项目的存在，而且不知道如何进行申请，加之申请过程冗长等因素，贸易调整津贴在工人失业期间并没有达到维持收入的目的。(52)1987年的《综合预算和解法》(Omnibus Budget Reconciliation Act，OBRA)取消了TAA的大部分收入维持条款，现金福利被削减到失业保险的水平，并且只有在失业保险资格用完后方可启动。(53) 培训和搬迁补贴也是TAA的主要内容。任何符合条件的受贸易影响的工人都可以接受免费的培训，而且在培训期间，工人可以获得额外26周(总共78周)的贸易调整补贴，如果工人拒绝接受适当的培训，或未能取得令人满意的进展，则无法获得补贴。(54)TAA为只能在通勤区域以外找到合适工作的工人报销搬迁费用。1975-1981年期间，大约有4.8万名工人参加了培训，5200人获得了外地求职补贴，4400人得到搬迁补贴，实际上，参加培训、获得外地求职和搬迁补贴的工人比重极低。(55)比如，在俄亥俄州的扬斯敦，只有231名下岗工人申请搬迁补贴，283名下岗工人申请外地求职补贴，分别占当地下岗人员总数6％和7％。(56)在1975-1981年期间TAA项目39亿美元的支出中，仅有4300万美元用于培训、搬迁和外地求职，其余资金全部用于贸易调整津贴。(57) TAA项目创始之后，经历了多次调整。一个重大变化是在认证资格方面。最初TAA对受益者的资格审查非常严格，从1962年到1969年没有人能够达到要求，之后对资格标准进行了重新解释，到1975年，只有大约5.4万名工人获得了福利认证。(58)1976至1979财政年度，经修订的TAA项目花费约8.44亿美元，向大约50万名失业工人提供了援助，在1980和1981年间，随着汽车业大规模裁员，支出飙升至31亿美元，在这两年中，80万多名工人得到了援助。(59)另一个重要调整是受益工人的范围。1988年TAA的覆盖范围从制造业扩展到石油和天然气勘探行业，1993年《北美自由贸易协定实施法案》(NAFTA Implementation Act)又将受生产向墨西哥或加拿大转移而下岗的工人纳入TAA项目之内，2001年所有因工作岗位转移到国外的下岗工人都成为TAA的服务对象。(60) (责任编辑：admin) |