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摘要：兴业指产业与就业的持续兴盛发展，众多研究表明偏远民族地区扶贫开发面临“兴业难”的问题，原因为何？已有研究较少从政府扶贫角色视角思考。本研究选取凉山彝族自治州Ｍ村的扶贫兴业为典型案例。研究表明：Ｍ村扶贫兴业中扶贫群众“等靠要”思想突出、内生动力不强，就业和产业发展困难重重，面临“兴业难”困境。研究发现：“兴业难”问题集中、深层地指向了政府扶贫政策实践中采取的“保姆式”扶贫模式，政府在扶贫中“大包大揽”，以行政逻辑代替了兴业发展所需的市场逻辑。研究进一步提出了“教练式”扶贫模式，强调政府“教”，民众“练”，借以替代“保姆式扶贫”模式，以此更好地指导民族地区扶贫兴业与可持续发展实践。 关键词：民族地区；扶贫；兴业难；扶贫模式；脱贫攻坚；连片特困地区； 作者简介：刘智勇，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授，博士，研究方向：公共政策、公共治理；吉佐阿牛，清华大学公共管理学院博士研究生，研究方向：公共政策、贫困治理；吴件，清华大学公共管理学院博士研究生，通讯作者，研究方向：公共政策、乡村治理。 一、问题的提出 偏远民族地区是我国深度贫困的集中地带，是脱贫攻坚的主战场和攻坚克难的“深水区”。在一系列利好政策的驱动下，这些地区扶贫取得了突出成效，如民族八省区贫困人口2012年底为3121万人，2018年底为603万人，减贫人数2518万人，200个少数民族贫困县脱贫摘帽。［１］但必须清楚看到，民族地区作为贫困面广、贫困程度深、致贫因素复杂的深度贫困集中地带，在现行标准下“脱贫摘帽”，但返贫现象依然存在，面临“兴业难”的问题，即产业和就业发展困难重重。如产业扶贫存在“盲目决策、脱离实际，新业不立旧业废；低端重复、同质竞争，增产不增收；急功近利，无序开发、收益不高、破坏大等风险”［２］。民族地区的就业也面临较大的难题，“就业率低、质量低，就业面窄，青壮年就业困难”［３］。偏远民族地区“兴业难”的成因是什么？大多数学者从少数民族个人素质、文化贫困、思想观念、人力资本缺乏角度进行解释；［４，５，６］另一些学者从少数民族地区的资源禀赋、基础设施、经济发展水平和结构等角度进行分析；［７，８，９，１０］近年来，一些学者也反思我国政府扶贫政策执行和政府扶贫角色，以此来解释民族地区扶贫兴业问题。如，以往扶贫工作是自上而下方式的强势植入，造成被扶持者主体意识丧失，扶贫需要激发扶贫群众的主动性和能动性。［１１］另外，一些民族地区高标准扶贫，出现“争当贫困户”的现象，可能影响贫困户脱贫内生动力。［１２］因此，政府的扶贫政策和角色对民族地区扶贫兴业起到了十分关键的作用，“脱贫摘帽”不是终点，偏远民族地区扶贫不仅要安居更要兴业，让贫困户真脱贫、脱真贫、不返贫，实现可持续发展。但目前学界系统地从政府扶贫角色和职能定位的角度思考民族地区扶贫兴业的研究较少，实地调查也不够深入。 二、研究方法与资料来源 （一）研究案例基本情况 本研究以四川凉山彝族自治州Ｌ县Ｍ村为研究对象。凉山彝族自治州是全国14个连片特困地区之一，17个县市中就有11个是国家扶贫开发重点县。Ｍ村是Ｌ县扶贫搬迁与兴业发展的一个具有代表性的贫困村，具有民族地区深度贫困村的典型特征。同时，Ｍ村的扶贫与兴业发展也为政府扶贫角色、扶贫模式提供了较为完整的观察案例。扶贫搬迁前，Ｍ村属于高寒石山区，90％以上坡度在25度以上，自然资源匮乏、耕地面积不足，人均耕地约0.2亩，人地矛盾突出。也面临无安全饮水、无交通、无教育和无医疗的“四无”难题。且人均受教育年限不足６年，群众普遍素质低下。不具备基本发展条件，“一方水土养育不了一方人”，脱贫难度巨大。2017年2月，Ｌ县县委、县政府决定对Ｍ村启动整村扶贫搬迁，采取“五个一工作小组”的政府帮扶方式，１扶贫工作组是Ｍ村扶贫搬迁、兴业发展的主要组织者、协调者和实施者。第一阶段是搬迁安居，2017年12月，Ｍ村新村工期整体竣工，2018年1月，举行搬迁仪式，138户646人正式搬迁入住。第二阶段为兴业发展阶段（2018年至今），Ｍ村扶贫工作组采取一系列规划和促进产业和就业发展的措施，希望实现Ｍ村兴业可持续发展。 （二）研究方法和资料收集 研究关注民族地区扶贫的过程和成效，以及其中政府的扶贫角色和职能情况，重点关注民族地区的产业和就业发展议题。为获得充足、真实可靠的第一手研究资料，研究实地调研Ｍ村，深度访谈扶贫实践的多方利益相关者。集中调研时间为2018年7月8日—15日，深度访谈对象主要包括：Ｍ村书记、村长和3名村委干部，约35名搬迁群众，1个扶贫帮扶企业，Ｌ县整体负责Ｍ村扶贫搬迁的县委常委领导。并实地考察了Ｍ村新村的民众居住环境、产业发展、农户素质培训、文化建设等项目。另外，2019年9月，研究组对Ｍ村的扶贫干部进行了一次电话回访式的调查，重点咨询了Ｍ村产业和就业发展以及其中政府角色体现的情况，以更为全面了解兴业发展的动态情况。 三、Ｍ村扶贫中的“兴业”举措与“兴业难”问题 2018年1月14日，Ｍ村村民正式迁入新居，调查显示，搬迁群众对搬迁安居过程的满意度较高。实现“安居”后，Ｍ村扶贫工作组将重点转向了兴业发展，采取了如下措施： （一）Ｍ村扶贫主要“兴业”举措 1．实施农民素质提升工程，加强教育培训，促进就业技能提升。 《“十三五”脱贫攻坚规划》（国发［２０１６］６４号）中提及实施贫困地区培训工程，重点实施新型职业农民培育。扶贫工作组实施农民素质提升工程，量身配套培训计划，计划每户至少培养一个有技能证的人，并提供就业岗位。比如利用职校教育资源，开展第一批143人的电焊工、水泥工、彝绣、挖掘机等技能培训，待取得资格证书后推荐到企业就业。同时，利用农民夜校、扫盲班、素质提升工程等载体，强化农户的宣传培训教育。另外，也有条件创造本村就业机会。如2018年9月，依托Ｘ国企的帮扶资金45万元，扶贫工作组在Ｍ村建成了彝绣坊厂房，制作具有民族特色的彝族服饰、毛毯、披肩、披风等产品，也带动约25名村里留守妇女就业。 2．家庭经营与壮大集体经济相结合的产业发展模式。 凉山州大力推行产业扶贫工程，培育壮大“一乡一业”、“一村一品”、“一户一园”。Ｍ村发展产业的主要举措是充分发挥家庭经营和壮大集体经济。如扶贫工作组投入资金约３０万元，为每一户搬迁农户配套畜圈，鼓励家庭养殖。又如2019年3月，佛山市顺德区残疾人联合会捐资３万元，购买200只兔种，赠予群众承包养殖。但农户家庭经营分散，碎片化，不具有规模效益。扶贫工作组集中资源，大力发展集体经济，发展特色产业，组建了众多的合作社。如2018年，投入资金60万元，在200亩共有地种植中药材、马铃薯等产业。2019年初，投资565.00万元，依托Ｍ村魔芋农民专业合作社组织实施，建设300亩桃树产业种植基地。 3．利用帮扶企业优势，实施农副产品“以购代捐”。 “以购代捐”是凉山州扶贫模式的一种政策创新措施，指政府负责对接帮扶单位（企业），以略高于市场的价格从贫困户家中购买农副产品，旨在帮助解决农副品滞销难题。Ｍ新村扶贫兴业中，群众缺乏市场意识与市场经验，难以参与到残酷的市场竞争，大量的农副产品积压。扶贫工作组大力推进农副产品“以购代捐”措施。2017年8月，扶贫工作组和Ｘ国企达成协议，该国企以高于市场价格的方式采购Ｍ村农户种植的马铃薯和养殖的山羊，该项措施持续至今。 （二）Ｍ村扶贫开发出现“兴业难”困境 1．贫困户的素质技能培训成效甚微，村民培训后不就业。 根据农户需求及政府产业发展规划等方面综合考虑，扶贫“工作组”利用职校教育培训资源，开展电焊工、水泥工、彝绣、挖掘机等技能培训。２０１８年３月，第一期Ｍ村电焊工培训结束后，颁发给７０名农户职业资格证书。扶贫工作组积极鼓励村民劳务输出，但这批焊工培训结束后，无人愿意外出务工就业。２０１８年７月，扶贫工作组联络了凉山州华西职业培训学校的３位厨师，开展为期３３天的烹饪技术培训，４０余名女性报名参加烹饪培训。调研小组随机对多名培训学员进行访谈，重点关注参与培训的动机，发现培训对象几乎是持新奇有趣的心态参与培训。调研小组也对３名培训厨师进行访谈，厨师表示： 每天都会有５名左右的学员未请假而缺课，学员整体积极性有下降。 对负责该培训的干部Ａ进行访谈，该负责人表达了自己对搬迁群众技能培训后不就业的担忧： 扶贫工作组尽心尽力组织这些培训项目，满足村民培训需求。但村民培训结束后，恐怕也就结束了。如果培训后的村民不主动将自己学到的技能用于市场实践，实现就业，村委会和政府也容易处于担忧和被动的状态。 2．集体产业发展受阻，村民集体意识淡薄。 Ｍ村发展了众多的集体产业项目，但并未如预期那样具有规模化优势，并未带来高效益，很多集体产业项目运行举步维艰，甚至“夭折”了。调研发现一个反映Ｍ村集体产业发展困境的典型事件：扶贫工作组成立了马铃薯专业合作社，合作社采用“集体管理、村民参与、统一分红”的经营管理模式。但村民对马铃薯种植反响平平，参与的热情和积极性非常低。接受访谈的村民认为： 集体经济就是政府经济，应该由政府全权负责管理，马铃薯专业合作社村民到时分红就好。 村委会只能雇佣并发工资动员村民种植了200亩马铃薯。面对村民的参与积极性不高和马铃薯专业合作社需要有人管理的现实，扶贫工作组决定以500元／月的方式聘请村民Ｈ作为管理员，专门看护管理马铃薯种植基地。2018年3月，发生了一次“马铃薯被马吃30亩，村民无视”的事件。据Ｍ村１名村干部对调研小组讲述： 一些马吃了集体马铃薯30余亩，推测连续吃了几天。直到村委会干部上山巡查马铃薯生长情况时才发现。当时村干部们都非常生气，因为住在附近的村民和管理员Ｈ肯定看到了马吃马铃薯，但无人制止，漠不关心。更没有村民和管理员Ｈ报告这个情况给村委会。反而马铃薯专业合作社管理员Ｈ却出现在村干部面前，要求村委会赔偿被马吃的马铃薯损失给村民。 这让接受访谈的村干部Ｂ产生对集体经济发展的忧虑： “马铃薯被马吃30亩”事件经济损失虽大，但暴露出的集体经济发展困难的问题更大。民众对集体经济认识不足，缺乏公共责任意识，认为集体经济就是政府经济，是村委会经济。虽然村委会努力调动村民参与集体经济的管理，但举步维艰，最终不得不放弃，由自己直接管理。村委会毕竟资源有限，也难以管理好。 目前集体马铃薯基地中杂草丛生，管理困难，产量低效，面临失败的风险。 3．“以购代捐”制度未能实现有效的造血功能，贫困农户的市场意识淡薄。 扶贫工作组2017年11月和Ｘ国企完成签订“以购代捐”协议，Ｘ国企每年订购Ｍ村居民养殖的山羊羊肉，2018年1月，由Ａ副乡长负责，统一收购Ｍ村群众的500余只成羊，统一运输、分割、包装，以28-30元／斤的活羊价格出售给Ｘ国企，２总计获得卖羊收入80万元。同期县城活羊的市场价格是20-22元／斤。政府帮忙解决了养羊户的市场销售问题，村民十分满意，结果是Ｍ村村民大量加大养羊的数量，成羊数量远远超出了Ｘ国企的实际需求量，导致一部分村民养殖多余的羊不能“高价”出售给Ｘ国企。村民也不愿将成羊“亏损”卖给市场，一批山羊养殖户找驻村第一书记诉苦： 山羊市场价格太低，上半年没有销路，村民们没有了经济收入来源。希望政府或村委会帮助开拓市场，或者Ｘ国企分上半年和下半年一年两次收购，增加收购量，增加村民收入。 Ｍ村驻村第一书记也陷入了困惑： 扶贫工作组帮助Ｍ村群众高价收购成羊，民众不感激政府，反而认为这是理所当然。“以购代捐”毕竟是短期的措施，国企也消化不完，终究会面临取消。如此，让民众的农产品直接参与市场竞争，民众心里自然有落差，极有可能会找政府和村委会出面解决市场销售问题。 (责任编辑：admin) |