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四、对扶贫“兴业难”的思考：政府扶贫模式的影响 Ｍ村扶贫实践中，我们能看到Ｍ村兴业发展的政策和资源支持力度很大，政府积极作为，采取了众多的措施来发展产业，促进民众文化素质提升。但为何在自然资源和社会文化条件逐渐改善的过程中，以Ｍ村为代表的民族地区“兴业难”问题依旧很突出？从Ｍ村扶贫实践调查、访谈和相关文献中，我们认为民族地区“兴业难”和地方政府扶贫模式密切相关。 （一）Ｍ村扶贫模式：政府“保姆式”扶贫 Ｍ村扶贫发展的先天资源禀赋低，村民素质较低能力弱，Ｍ村易地扶贫搬迁、后续产业发展和就业促进中，扶贫工作组均采用的是一种“保姆式”的扶贫模式。“保姆式扶贫”概念，见诸新闻报刊中，大意指的是政府围绕扶贫工作的目标，全程参与、亲力亲为地为贫困群众提供各项服务保障措施（如安居、教育、健康、就业、兜底等服务），政府扮演了贫困群众的“保姆”［１３］。 表1Ｍ村扶贫阶段中政府角色体现  从表１我们可以初步看到，Ｍ村扶贫搬迁与后续产业发展中基本是政府主导和主要参与的，贯穿始终，是一种“保姆式”扶贫模式，主要体现在：（１）政府强力的组织机构保障，形成了从县到村，各个部门参与、搬迁“安居”与“兴业”全流程参与的横纵网络组织体系。Ｌ县成立了专门的Ｍ村扶贫搬迁工作协调领导小组，由县委常委担任组长，县政府副县长担任副组长，负责做好易地扶贫搬迁中的宣传动员、项目推进、督查指导、产业发展等重点工作。易地扶贫搬迁工作协调领导小组之下还成立了具体执行与协调小组，包括迁出地综合协调组、迁出地内务保障组、搬迁信访维稳组、安置地建设和协调组；（２）安居与兴业发展所需的资金基本由政府筹资和出资。Ｍ村新村建设的筹措资金总资金约６２００万元，而居民自筹资金约为１００万元，仅占总资金的１．６１％。同时，从产业发展和就业培训资金来看，绝大部分也由政府直接或间接筹资，比如发展畜牧业，扶贫工作组投入资金６０万元；种植经果林，投入资金３０万元；（３）兴业发展中政府主导和主要参与。为了解决贫困户农产品销售问题，扶贫工作组贯彻执行“以购代捐”制度，扶贫工作组帮助贫困户开拓市场，与Ｘ国企达成协议，甚至山羊收购、屠宰、运输主要由Ｍ村所属的副乡长亲力亲为。在贫困户素质提升方面，由扶贫工作组对接职校教育资源，开展各种技能培训，同时开办农民夜校、扫盲班等；又如产业发展中，扶贫工作组集中资源，大力发展集体经济，发展特色产业，统一管理、开拓市场、统一分红，甚至亲自教村民种植屋前屋后桃树。 （二）“保姆式”扶贫与兴业发展内在冲突 “保姆式”扶贫模式和兴业持续发展之间存在冲突，主要体现在：（１）政府包揽一切，容易形成对市场力量和社会力量参与扶贫的“挤出效应”３，而扶贫持续发展需要多方力量的参与，不能依赖于政府单一主体长期的大量“输血”。在扶贫过程中，政府在扶贫资源供给中角色体现过多，相对而言市场力量和社会力量参与扶贫角色显弱。虽然Ｍ村扶贫实践中引入Ｘ国有企业参与筹资、产业发展过程。但Ｘ国有企业是一种政治使命和社会责任的驱动，并非从“成本—效率”的角度考虑；（２）“保姆式”扶贫强化了贫困群众的“等靠要”思想，没有真正激发贫困群众的内生动力。“保姆式”扶贫更多地从干部这一侧出发，一定程度上变成了“干部干、群众看”的情形。［１４］Ｍ村产业发展中，扶贫干部亲力亲为，却带来扶贫群众的惰性思维：“我们不干、政府也会干，政府干了、我们不需要干”。调研中扶贫干部反映：民众的“等靠要”十分突出，甚至村民厕所坏了、猪圈部分坍塌了也找政府帮助修缮；（３）兴业发展需要遵循市场运行的价值规律，需要遵循成本收益的规律，但政府“保姆式”扶贫模式，强调政府过多的行政力量介入兴业发展中，兴业发展中行政逻辑对市场逻辑的扭曲甚至替代，带来资源配置的低效率，很可能使扶贫成本高昂；（４）“保姆式”扶贫模式是行政压力的产物，是政绩考核的结果，很容易忽视产业的可持续发展，忽视民众真正的需求。扶贫工作组面临极大的脱贫压力、政绩考核和问责压力。凉山州１７个县市党政“一把手”都与州委州政府签订了《责任书》，承诺摘不了“贫帽”就摘自己的“帽”［１５］。Ｍ村扶贫工作组需要在１年左右时间完成Ｍ村扶贫搬迁任务，还需要在１－２年时间里发展产业雏形，带来民众就业、增收致富。其难度和压力可见一斑。因此，为迅速完成“安居兴业”扶贫任务，容易带来“短视效应”，即追求产业发展的短平快，在短期内达到产业扶贫目标，容易忽视贫困群众的实际需求。但产业的发展一般也需要三至五年才能形成，产业链的形成则需要更长的时间。此外，产业的发展对农户的素质能力也有较高的要求，一朝一夕很难实现“有知识、懂技术、善管理、会经营”。 五、民族地区兴业发展中政府扶贫模式转换探讨 民族地区地方政府迫切需要转变扶贫模式，本研究尝试提出用“教练式”扶贫模式以指导兴业持续发展。 （一）“教练式”扶贫模式的内涵、理论基础、优势 “教练”可以解释为指导、训练他人掌握某种技术或动作。它多用于企业管理学，拓展到领导学学科，衍生了“教练式领导”（或“教练式领导力”），是提倡一种新的领导者与被领导者的关系，即“教练”。该模式作为一种新型管理方式，对以控制、指令为特征的“集权式领导”发出了挑战。［１６］其特征包括：领导者认同员工的自驱动大于他管理，“软权力”大于“硬权力”，创新力大于制度力。［１７］教练式领导的角色主要在于帮助下属确定问题、设立目标计划，指导和激励下属，双向沟通等。一项实证研究表明：领导者的教练式模范作用，不仅可以充分激发企业员工在创新行为方面的积极性，也能够正面影响和带动企业员工产生积极的心态。这有助于提升成员对组织的满意度，提升组织效益。［１８］“教练式领导”有助于思考政府的角色定位，特别是在扶贫开发研究领域。本研究借鉴企业管理的“教练式领导”理念，融合政府职能理论，同时结合扶贫实践，认为扶贫开发中政府更应该采用“教练式”扶贫。我们从扶贫中的政府职能定位、扶贫主要内容、扶贫主要方式三个方面，将“教练式”扶贫模式与“保姆式”扶贫模式进行要素对比（见表２），进一步提炼“教练式”扶贫模式的概念与主要特征。 表2“保姆式”与“教练式”扶贫模式要素比较  1．“保姆式”扶贫模式中政府“教”与“练”是混淆的，是一体的，政府既是“教”的主体，也积极充当“练”的主体；而在“教练式”扶贫模式中，政府是“教”的主体，而民众是“练”的主体，政府更加注重扶贫中的“教导”角色，以及扮演优化“训练”民众实践环境的角色。同时，“保姆式”扶贫模式中“公与私”是混淆的，具有一体性，政府既在公共服务、公共产品中起重要作用，也在私人物品、个人事件中进行权力和资源介入；而在“教练式”扶贫模式中，政府的核心职能是提供公共产品和公共服务，即政府只需要扶助公共事项，指导私人事务解决而非替代解决。 2．虽然“保姆式”扶贫模式和“教练式”扶贫模式均是涉及民众发展的生计资本。但从Ｍ村扶贫实践来看，更多体现出改善民众的自然资本，改善生存自然环境，改善物质资本，提高民众经济收入和生活质量。依靠政府大量的资源输入和“保姆式”扶贫，快速实现了民众的短期“物质脱贫”，但却暴露出搬迁群众安居而兴业难的风险问题。“教练式”扶贫模式则更加重视对搬迁群众的人力资本和社会资本的扶贫，注重从“精神脱贫”的角度，激发搬迁群众的内生动力。 3．“保姆式”扶贫模式与“教练式”扶贫模式的扶贫主要方式也存在明显的区别。前者采取的是政府“包办”模式，即政府主导并全面参与扶贫。这更容易造成搬迁群众对政府的资源依赖，进而导致“等靠要”的意识和行为十分突出。而后者更强调政府扶贫方式的指导性，能够较好地实现政府力量、社会力量、市场力量的共存、平衡与合力。 总之，“教练式”扶贫模式主要吸收了政府职能理论、“教练式领导”理念，强调政府在扶贫中“教”与“练”的分离，即政府是“教”的主体，民众是“练”的主体。“教练式”扶贫模式是政府、市场、社会力量三者之间的平衡，有利于激发市场活力、民众内生动力。 （二）“教练式”扶贫模式的实践路径探索 1．突出政府“教”的角色，“教”与“练”主体分离。 “保姆式”扶贫模式产生诸多问题的原因，主要在于政府干预过强、介入过度，没能适时而退。适时而退涉及什么时候退，这需要一个政府对自身与民众能力的整体认识与评估，特别是基于民众的自我管理与发展的能力程度，市场力量在哪种程度和哪个角度介入？适时而退还包括一个退的方向性和界限的问题，主要涉及政府角色的重新定位。即“教练式”扶贫应更突出政府“教”的角色，尽量避免成为直接的实施者。政府更多的精力置于全局性、方向性的问题，政府重服务，重保障。扶贫开发中确定政府“教”的界限范围十分重要，这是政府职能定位的重要条件。政府的核心职能是提供公共产品和公共服务，这也是“教练式”扶贫模式的主要目标，即政府只需要扶助公共事项，而非介入私人事务。以往的扶贫搬迁相关报道中，出现贫困户猪舍、水龙头、马桶等损坏，政府却耗费大量的精力帮助贫困户维修，这是典型的政府角色定位界限不清问题。同时，“公”和“私”不仅需要基层政府自身清晰明确，助“公”而不助“私”，也需要理清“公与私”的关系。“公共”并不意味政府全权包办，应遵循“若市场可以做，尽量引入市场力量，若民众可以解决，尽量让民众参与”的原则。政府应积极鼓励民众和市场参与公共服务的提供中。 2．突出对民众观念的“教”，激发内生动力。 经济贫困易于解决，文化贫困成为扶贫中的“硬骨头”。“扶贫必先扶智”，激发民众的内生动力尤为必要。在Ｍ村扶贫兴业中，搬迁群众长期形成的生活方式、思维模式、行为规范和价值观念等，和现代社会尚难以相融，迫切需要移风移俗。基于此，政府“教”的内容应重点关注民众的意识纠偏方面。这方面Ｍ村尽管做了大量的探索实践，但还是存在一些突出问题：一是设立农民夜校，加强宣传教育，但农民夜校政策宣传多，认知教育少；二是实施农户素质提升计划，提高搬迁群众素质技能，但技能培训后就业少甚至不就业；三是举办“四好家庭”创建系列活动，但搬迁群众“住上了好房子，过上了好日子”，而“养成好习惯、形成好风气”却任重而道远。也反映出政府在民众意识纠偏和激发群众内生动力方面的工作力度不够，效果不佳。应重点关注搬迁群众以下几个方面的滞后意识观念，集中力量进行“教导”：一是“等靠要”依赖意识，二是缺乏公共意识和公共责任，三是欠缺市场意识和竞争意识。民众意识观念纠偏并非一朝一夕，而是一系列持续的宣传教育，并非只大量制定宣传标语和宣传栏，而是通过多渠道、多活动、多种激励方式引导搬迁群众的意识观念进步。还需要重点培养和增强贫困人口的发展意愿，树立脱贫攻坚的主体意识，摈弃“等靠要”思想，实现从“要我脱贫”向“我要脱贫”的转变。通过转变发展观念，奠定激发内生动力的基础。［１９］ 3．充实民众“练”的内容，提升人力资本与社会资本。 政府是“教导”的主体，民众是“训练”的主体。扶贫兴业面临众多影响因素，既有资源环境贫困因素，也有社会文化贫困因素，这些问题难以依靠贫困群众自身力量进行突破，或者所需周期较长，见效慢，不能形成有效的“训练”，需要政府积极优化民众“训练”的环境，促进民众“训练”。第一，政府应搭建民众“练”的环境，释放兴业发展原有措施的成效。从Ｍ村扶贫实践中，主要采取了农民素质提升工程、家庭经营与集体产业结合、农副产品“以购代捐”服务等兴业发展措施。但这三个主要的兴业措施成效发挥不足，还需要进一步优化，释放效能，加强宣传、资金、师资等方面的资源投入，使主要的服务平台相互促进，形成一整套系统性的兴业服务体系。第二，从“训练”和培育贫困户的人力资本而言，短期机制在于加强贫困户的素质技能培训，鼓励劳务输出；长效机制在于兴教育，代际教育扶贫。培育人力资本还需要从民众的需求出发，才能更好地激发贫困户的发展动力，改善培训后不就业等矛盾现象。第三，提升扶贫对象的社会资本，形成扶贫对象的自我约束、自我发展、自我治理的互信、互惠、互动参与网络，进而减弱对政府的依赖。具体包括引导成立自组织（如政府倡导鼓励贫困户成立自己的自主管理委员会，兴趣爱好协会等），自我服务，同时搭建促进居民互动交往的平台，如文化广场，组织有益的互动参与活动。特别是文化融合问题，Ｍ村扶贫兴业中还涉及彝族和汉族的民族文化认同和相互融合，需要政府创造促进民族交往的平台和环境，增强民族互信、互惠、互动。 4．优化民众“练”的环境，形成多元力量支撑体系。 基层扶贫实践中政府容易陷入政府不信任民众——政府亲力亲为——民众动力不足、依赖政府——政府加大包办力度——政府更不信任民众的“保姆式”扶贫的恶性循环中。集体经济和产业本是集约化、规模化的现代经济形态，而在基层扶贫实践中成为效率低、参与弱的“灾区”，呈现了“公地悲剧”。另一方面，偏远民族地区扶贫“兴业难”问题，也明显体现出兴业中的市场机制运用不充分，比如“以购代捐”制度，虽然这是一项好的方法，但并未被扶贫主体和贫困户很好地理解和认识，导致民众生产的农产品“不卖市场卖政府”，可持续发展不足。总之，政府资源有限，专业性不足，兴业发展单独依靠政府的力量难以实现可持续发展，必须创造条件，进行制度设计，优化民众“练”的环境，调动多元力量参与，实现政府、市场、社会力量的兴业发展支撑体系。比如在集体产业发展中，要更加突出民众在集体产业中的管理和收益分配权。政府也需要平衡好长期收益和短期收益，市场收益和非市场收益的关系，培育农户市场意识，发挥市场力量，为优质农产品购销寻找出路的同时，也要指导和帮助农户主动对接市场。 注释 1.中华人民共和国宪法规定我国政府分为四个层级,最低层级的政府是乡镇一级,村民委员会属于基层群众性自治组织。M村扶贫的主体是“扶贫工作组”,涵盖县级、镇级、村级干部,属于政府扶贫模式范畴。另外,本研究的案例曾获2018年清华大学中国公共政策案例分析大赛硕士生组决赛三等奖,并入选中国公共管理案例库。 2.M村扶贫“五个一工作组”即1名县级联系领导、1个帮扶单位、1个驻村工作队、1名第一书记、1名农技员或1名贫困户帮扶责任人。 3.X国企“以购代捐”方式获得的羊肉用于企业内部消费,作为员工内部福利发放。 4.“挤出效应”常见于经济学中,指增加政府投资或支出会导致私人投资和支出的减少,形成了挤占和挤出。 参考文献 [1]国务院扶贫办:全力打赢人口较少民族地区脱贫攻坚战[N].中国民族报,2019-07-26. 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