|
[内容提要] 19世纪是美国迅速发展时期，而美国的环境保护思想和环境保护运动也产生于这一时期，同时这一时期还是美国环境政策初步奠定的时期。因此探讨19世纪美国的经济发展与环境保护的关系具有重要意义。在大规模西进、领土扩张和经济发展过程中，美国人的环保意识逐渐觉醒，环保思想逐渐形成。但上升为政府环境政策相对滞后。19世纪美国环境政策的制定者更多地关注经济发展和人们自身生活状况的改善，较少注意到自然环境的保护，自然环境主要被作为生产生活资源来看待。因此政府制定的环境政策就是环境资源开发政策，目的是对环境资源进行商业开发，推动美国经济迅速发展，实现国家工业化。而在美国的环境资源中，公共土地是最基本的资源，是其他环境资源的主要载体。在公共土地开发过程中，西部环境遭到严重破坏，促使美国政府开始从单一的土地私有化政策向土地私有与公共环境管理相结合的综合管理政策转变，逐步建立起环境管理的法律体系，对环境进行一定的保护。 [关键词] 公共土地 环境保护 环境资源 综合管理 19世纪是美国大规模西进、领土扩张和开发国土的时期。1789年联邦政府成立时，美国领土是局限于大西洋沿岸的狭长地带，仅仅只有13州，约80万平方公里。到19世纪末，历经一个世纪的时间，美国领土已经跨越北美大陆，到达太平洋岸，面积是原来的9倍多。无论从国土面积还是经济总量，美国都崛起为一个世界大国。那么，在国土开发和经济发展过程中，美国对自然环境有没有进行保护？是怎样进行保护的？多大程度上的保护？让我们对此做一回顾和探讨。 1789年美国联邦政府成立后，百废待兴。美国政府的各种政策尚处于探索阶段，到19世纪开始逐步成熟。此时期环境政策的制定者更多地关注经济发展和人们自身生活状况的改善，较少注意到自然环境的保护，自然环境是被作为生产生活资源来看待的。在这种思想的指导下，19世纪美国的环境政策就是环境资源开发政策，目的是对环境资源进行商业开发，推动美国经济迅速发展，实现国家工业化。在美国的环境资源中，公共土地是最基本的资源，是其他环境资源的主要载体，因此美国的环境资源开发政策首先就是公共土地政策，一方面19世纪美国完成了对公共土地的私有化，西部地区得到迅速开发；另一方面美国西部环境遭到严重破坏，促使美国政府开始从单一的土地私有化政策向土地私有与公共环境管理相结合的综合管理政策转变，对环境进行一定的保护。 一、美国公共土地的来源 美国的公共土地最早来源于各州的让渡。独立战争结束后，由于各州对西部土地的要求发生了矛盾，最后各州达成妥协，把西部23,682万英亩土地让渡给邦联政府，由中央政府处理，为此中央政府向各州支付土地转让费620万美元。除了各州让渡的西部土地外，19世纪上半期，美国向法国购买了路易斯安那，通过条约从英国和西班牙那里获得了西北部土地和佛罗里达，通过发动墨西哥战争获得了新墨西哥及加利福尼亚，美国领土从大西洋沿岸扩张到太平洋岸，形成了美国历史上的西部领地。据统计，联邦政府一度拥有的公共土地占美国总土地面积23亿英亩的78%以上。面对如此广大的公共土地，联邦政府如何来管理，如何来处置，如何处理与土地上的印第安人的关系，成为19世纪美国政治和经济发展的主要问题，也成为19世纪美国最重要的环境政策。 1、对公共土地的勘察 联邦政府获得公共土地后，首先就要勘察，获得土地的基本情况，为制定开发政策提供参考。联邦政府支持的探险起源于1803年为购买法属路易斯安那而进行的探险活动。这次探险由杰斐逊的私人秘书梅里韦瑟•刘易斯上尉和威廉•克拉克中尉率领。1804—1806年对密西西比河流域，哥伦比亚河流域，直到俄勒冈地区的太平洋岸边进行了探险考察，搜集了大量天文、地理、河流的第一手资料，绘制了地图，为人们了解广大的西部地区提供资料。随后在19世纪联邦政府组织或资助了100多次的探险活动，对环境资源现状进行了集中系统的科学考察。这样长达一个世纪的考察对美国环境政策产生了多方面的影响：一是为美国科学知识以及公众意识的发展奠定了坚实的基础，地理学、自然历史学、生态学、植物学、动物学、考古学、古生物学、以及美洲印第安人种学等多个学科在此基础上发展起来。二是这些考察的调查报告为日后对西部资源开发打下了基础。同时，也促进了包括仪器科学、机械、农业、采矿与运输、地质与冶金以及育种等在内的多种应用科学的发展。三是这些探险活动帮助美国人搞清了自己国家的环境状况。探险活动发现的丰富的资源成为美国式的环境开发与利用的强大动力。四是探险活动也使政府的科研部门首次建立起来。当时这些部门主要负责勘察和绘制美国地图。其中，美国综合土地办公室(General Land Office, 简称GLO)负责勘测待出售的国有土地，后来又负责选定铁路路线，也负责进行一些特殊调查如鉴定矿产储量和其他自然资源，保护印第安人保留地等。美国地质调查局（United States Geological Survey，简称USGS）是1879年为统一和规范美国西部的科学调查工作建立的，它系统地进行了地形图测绘、资源调查、水文和灌溉潜力调查以及其他一些科学调查。总之，这些探险活动大大强化了联邦政府的环境管理能力。 2、对印第安人土地所有权的剥夺 印第安人是北美大陆唯一的土著居民，在美国历史上占有独特的地位。从白人踏上北美大陆时起，就开始了对印第安人的掠夺和屠杀。一方面殖民者认为印第安人是野蛮人，否认其对土地的所有权，把北美大陆作为无主土地看待。因此，无论是欧洲国家在北美的殖民，还是美国向西部的扩张，所有国家间的条约都未把印第安人包括在内。另一方面美国在向西部拓殖开发过程中，又不能无视印第安人对土地的占有。因而，当美国联邦政府获得西部公共土地，并从其他国家购买或征服土地后，不得不面临与印第安人的关系。也就是说，只有剥夺了印第安人的土地所有权，西部土地才能真正成为公共土地。 早在殖民地时期，殖民者就通过战争和欺诈性条约的方式开始了对印第安人土地占有权的剥夺，到独立战争结束时，印第安人已经被全部驱赶出了十三州境内。独立后，为加强对印第安人事务的管理，美国把印第安人事务收归中央政府管理。1781年的邦联条例明确规定，只有国会有权“管理贸易和处理有关印第安人的一切事务。”1789年宪法也明确规定国会管理“对印第安部落的贸易”。这样美国以国家的力量开始对印第安人进行剥夺，从此印第安人开始了不断西迁的“血泪之路”。 联邦政府继承了殖民地时期的方法，继续通过战争和条约的方式剥夺印第安人的土地所有权。从独立战争至1812年第二次英美战争前，美国一方面需要一个和平安定的环境来发展经济，另一方面却又面临着西部移民和新州由于追求土地而引起的与印第安人日益尖锐的冲突。为解决这一矛盾，联邦政府主张以同化为前提的和平共处和渐进主义，即通过小规模战争，迫使印第安人签订条约，割让土地。这一段时间，经过与印第安人不断进行地小规模战争，迫使印第安人让出了整个俄亥俄地区、西北领地4800万英亩的土地以及佐治亚南部和亚拉巴马中部一带2200万英亩的土地。第二次英美战争后，为将印第安部落完全置于美国的控制之下，美国政府开始采取强迫迁移的政策，目的是在密西西比河以西建立“印第安人之乡”。据统计，到1850年，联邦政府共与印第安人缔结了245个割地条约，以9000万美元换得了印第安人4.5亿英亩的土地。 随着大平原的迅速开发，在密西西比河以西建立“大印第安人之乡”的政策很快归于失败。1867年3月国会通过法案，决定在大平原正式设立两个“保留地”。一个位于达科他领地的黑山地区，另一个在俄克拉何马。这一法案遭到了印第安人的强烈反对，并引发了近200次与印第安人的战争。在这种情况下，联邦政府对印第安人的政策开始发生重大变化。1869年，国会设立“印第安监察委员会”（Board of Indian Commissioners），其任务是同政府合作制定对印第安人的政策，监察印第安事务管理局的工作，检查地方印第安办事处的业务，参与补偿印第安人割让地的拨款。在其主持下制定并于1871年通过了“印第安人拨款法”（Indian Appropriation Act）。该法规定政府不再承认印第安部落是签订条约的独立实体，从而根本上改变了印第安人在美国历史上的独立地位，在法律上真正把印第安人变成了美国的“依附民族”。1887年2月8日，国会又通过“印第安人土地专有权法”（也称道斯法案，The Dawes Act），授权总统废止印第安部落管理制和古老的公社土地所有制，将其土地按每个家庭160英亩的标准在印第安人中进行分配；二十五年内对所分土地不征税也不准出售，二十五年后该份地归印第安家庭所有，同时印第安人本人也将取得美国“公民”资格；分配后各部落土地的“多余部分”出售给美国公民，同时部落组织取消并转由政府“托管”。据统计，此法颁布之时，美国的印第安人共拥有土地54.1万平方公里，散布在大大小小118个“保留地”内，其中840万公顷即60％被视为“多余”土地，47年后全部被转让给白种移民。这样，以1887年印第安人土地专有权法为标志，经过一个世纪的蚕食和掠夺，印第安人完全丧失了土地所有权，古老的印第安部落被摧毁，印第安人开始走上了与美国其他民族同化的道路。同时，印第安人土地所有权的让渡和废止，也为美国公共土地处置政策的制定准备了前提条件。 二、公共土地政策和土地资源开发 土地如何处理、如何出售问题在南北战争前一直是一个很重要的政治问题。独立战争结束后，美国的领导阶层对采用何种模式发展美国经济存在着分歧。以托马斯•杰斐逊为代表的共和党人认为简朴的农耕社会应当是美国理想的经济发展模式。杰斐逊的理想社会是一个土地由农民拥有、自给自足、与自然和谐相处的社会，它要求居民抑制自己的需求欲望，因此应当限制发展市场贸易以及工业生产。与之相反，以乔治•华盛顿总统及其财政部长亚历山大•汉密尔顿代表的联邦党人认为新国家生存的基础就是要能够养活自己，因此政府需要支持发展制造业与内河航运，并扩大国内市场。汉密尔顿认为在外国制裁下的美国经济非常脆弱，这就要求美国经济必须是稳定与繁荣的混合经济而不是单纯的农耕经济，这样为了发展经济，就必须有系统地开发丰富的自然资源、建立坚实的市场体系、并使农民与制造业者进行劳动分工。这两种观点在土地处置政策上产生对立，主张以国家利益为优先考虑对象的联邦党人成为了土地问题上的保守派，他们主张以高价付现金的形式，大面积出售土地。保守派主要代表土地投机者、银行家、铁路公司等大资产阶级的利益。主张州权和自由观念的共和党人成为土地问题上的自由派，要求把土地分成小块，以较低的价格出售，尽可能使每个拓荒者都能得到土地。自由派主要代表了农民、失业工人、拓荒者等中下阶层的利益。从1785年至1862年，双方围绕土地法展开了激烈的争论，经过反复的斗争，西部土地政策经历了一个由保守逐渐向自由化转化的过程。 1780年10月，大陆会议宣布：各州转让给合众国的土地将按合众国的共同利益进行处理；在新领地建立的州将实行共和制，并将成为邦联的成员，享有和旧州一样的主权、自由和独立。这个声明在原则上为后来的西北土地政策定下了基调。邦联政府成立以后，制定了三个处置西北土地的法令。“1784年法令”（The Ordinance of 1784）对西部土地政治体制的建立做出了具体的规定，西部土地为美国全体人民的公地，把整个西部地区划分为6个领地，任何一个领地的居民达到两万时即可申请加入邦联（此法后为“1787年条例”所取代）。“1785年土地法令”（Land Ordinance of 1785）确定了出售西部土地的方式。该法令规定：运用科学的测量方法，把新领地划分为许多镇区，每个镇区为6平方英里。镇区下又划为36个地段，每个地段为640英亩。出售土地的最低限额为640英亩。售价为1英亩1美元，买主必须在1个月内付款。1785年的土地法令是美国关于自然资源的第一部法律，确定了出售西部土地的方式，并第一次对联邦土地进行了系统的勘查。“1787年西北条例”（The Northwest Ordinance 1787）规定了西部领地的政治发展方向，当新领地上的居民人数达到5000时，便可成立两院制的议会。居民人数达到6万时，便取得州的资格，并享有和旧州完全平等的权利。三项土地法令统称“西北法令”（Northwest Ordinances United States 1784, 1785, 1787）。其重要意义在于确定了西部土地的国有化原则。国有土地的形成不仅对环境政策，而且对以后整个美国历史的发展都有深远的意义。首先，它开创了国家土地所有权和为公共利益管理土地的先例，为后来国家森林、公园、流域管理、野生生物保护区、燃料矿物储备区等为公共目的进行的区域管理奠定了基础。其次，它为国家的形成提供了最初的基础：这个政府不仅仅是13个州的联盟，它拥有自己的资源财产，这种资源可以用于政府选择的任何用途。 联邦政府建立后，财政部长汉密尔顿为了增加政府财政收入，1796年提出新土地法令（Land Act of 1796），土地出售价格提高到每英亩2美元，比原来的最低价格增加了1倍。由于售价过高，不能吸引土地购买者，根据该法令出售的土地很少，从1796年到1800年只出售了5万英亩土地。联邦国会不得不颁布新的法令，改动土地的售价和最小面积限额。1800年国会通过“哈里森土地法”（Harrison Land Act of 1800）。该法保留了土地测量和拍卖方式，将一次出售的土地从640英亩减少到320英亩，每英亩最低售价仍是2美元；土地购买者在购买土地后的30天内必须付25%的购买土地款，第二、三、四年分别付25%的土地款，利息为6%。如果支付现金则可获得8%的折扣。1800年土地法最大的得益者是土地投机者，因而遭到了广大民众的反对，国会1804年再次通过土地法(Land Act of 1804)，对1800年土地法进行修正，将一次出售的土地数量降低为160英亩，而土地贷款制度和每英亩最低售价不低于2美元的政策不变。但是，一次性用现金付清全部土地款可以享受优惠，每英亩土地的价格为1.64美元。以上两个土地法对美国国有土地的销售和开发产生了巨大影响，并直接引起1814年到1819年美国的第一次土地投机高潮。全美国的土地销售量在1813年为50.6万英亩，到1818年土地的销售量已高达350万英亩。土地法令最大的得益者仍是土地投机者，引起了民众的强烈反对，尤其是出现了大量的“占地者”，使法令无法得到有效贯彻。1820年联邦国会不得不颁布新的土地法令，即“1820年土地法”(Land Act of 1820)，对土地政策作了较大的调整，取消了贷款销售土地的做法，把公开拍卖的最小单位面积减至80英亩，最低价格定为1.25美元。这个法令实施后，有不少西部拓荒者买到了土地，全国的土地销售在稳定中有所发展。土地销售量从1821年的78.2万英亩上升到1828年的96.6万英亩。但到30年代，土地投机又起，销售量迅猛上升，从1829年的120万英亩增加到1834年的700万英亩。到1835和1836年，达到了内战前国有土地销售的最高峰，土地销售量分别为1260万英亩和2000多万英亩。 随着西部开发的进行，西部移民要求得到更多的土地。1820年至1841年间，“占地者”的先占权成了敏感的政治问题。所谓先占权即拥有以最低价格优先购买自己占有土地的权利。1830年至1840年间，国会先后通过5项先占权法，允许以往非法“占地者”以最低价格购买自己占有的土地。1841年“先占权法”（the Pre-emption Act of 1841）规定：“占地人”有权按照最低价格购买自己占有开垦了的土地，但不得超过160英亩。1854年颁布了“分级法案”（The Graduation Act），该法案降低了长期未售出的土地的价格，规定土地价格随土地上市时间逐年递减，从每英亩1美元（10年未销售土地）到每英亩12.5美分（30年未销售土地）不等。至此，美国的土地处置原则已经发生了明显变化。土地立法由保守向自由的演变，满足了移民的部分要求，加快了土地私有化进程，促进了小农经济的发展，有利于西部国土的开发。 19世纪40年代初期，土地改革运动兴起，西部拓荒者和东部失业工人及新移民展开了争取无偿分配西部土地的斗争。1860年南北战争爆发后，为了争取西部州及人民的支持，林肯总统1862年颁布了旨在无偿分配西部国有土地给广大移民的《宅地法》(The Homestead Act of 1862)，规定年满21岁的公民，只需交纳10美元的申请费，可免费获得未垦种土地160英亩，连续耕种5年后就可拥有对该块土地的最终所有权。这个法令的颁布，满足了西部为数众多的小农长期以来无偿得到土地的要求，西部小农更加支持北部，加速了战争的进程。1868－1900年，依该法向农民分配的土地达8000多万英亩，对西部农业开发具有重要的推动作用。《宅地法》生效后，国会又陆续通过一些带有补充性质的法令。1873年颁布的《育林法》（Timber Culture Act of 1873）规定，允许任何一个按宅地法领取160英亩土地者，可再申请160英亩土地，如果他能在4年内至少在40英亩土地上种上树木，这块土地就归个人所有。1878年国会修改该法案，将植树面积减为10英亩。根据该法案，在15年里有65000人，获得了1000万英亩的土地。1877年国会通过的《荒漠土地法》(Desert Land Act)规定：凡按每英亩1.25美元的地价先付现金25美元者，可占用640英亩的荒地，三年后补缴余下地价可拥有土地的所有权，但购地者需同意在三年内灌溉其所购地的一部分。据统计，依据《宅地法》及其补充法令，联邦政府到1950年共授予移民2.5亿英亩土地。 除了上述土地法外，关系到土地处置的法令还有采矿和伐木法，它们同样鼓励利用和开发土地资源。1866年制定的《采矿法》(The Mining Law of 1866)是第一个关于含矿土地处置的法案，规定：“公共领地上的矿产地，包括已测量和未测量的矿产地，都将被勘测和占领，并对所有美国公民开放。”1872年国会把各种不同的矿业法统一成《综合采矿法》（General Mining Act of 1872），这是联邦政府第一部比较完整的矿业法，该法把含矿土地限制是“有价值”的矿石的条件之下，并把适用范围扩大到“所有联邦政府拥有的土地”。类似的法律还有1878年的《木材和石料法》(Timber and Stone Act)，规定对不适于耕种而适于采伐木材和开采石料的土地，申请人可按每英亩2.5美元的地价购买160英亩土地。这些法案的实施，推动了西部森林、矿产资源的开发和利用。 联邦土地政策中，赠予土地也是土地开发的重要方式。这种赠予土地主要分两类，一是赠予西部新建州的土地。这类土地出售所得主要用于公共教育和基础设施。1841年国会批准给予每个新建州20.24万英亩的土地，用于发展州经济，改善当地基础建设。1850年国会通过了“湿地法案”(Swamplands Act of 1850)，将联邦所有的湿地及类似土地赠予当地，并规定出售土地的收益用于土地开垦。据此，国会授予佛罗里达州200万英亩的沼泽地。1862年国会通过《莫里尔法》(Morrill Act of 1862)，联邦政府按照每州参加国会的议员人数每人拨给3万英亩土地的标准向各州赠送土地，州出售赠地所得的收益至少资助开办一所农工学院(又称“赠地学院”)，主要讲授有关农业和机械技艺方面的知识，为工农业的发展培养所需的专门人才。法案实施后，联邦政府共拨地1743万英亩用以赠地学院的建设。1894年国会又通过了“凯里法”(The Carey Act of 1894)授权内政部长把公共土地分给规划水利的各州。到19世纪末，联邦政府为支持各州发展交通运输、农业教育、高等教育共计向各州赠送土地2.24亿英亩。二是赠予铁路公司的土地。1852年以前这种赠地就以个案形式不断进行。1862年国会通过太平洋铁路法案授权联合太平洋铁路公司和中央太平洋铁路公司修筑横贯大陆的太平洋铁路，两公司获得道路通行权，路基宽400英尺，同时免费给铁路公司沿铁路两旁各5英里宽的土地。1864年修改这项法案，将免费赠送的土地加倍。后来国会把这种政策也应用于其他铁路公司。铁路授地绝大部分是联邦政府直接授给公司的，只有少部分是通过州转给私人公司的。据统计，从1850到1871年，联邦政府给各铁路公司土地授予总计达17500万英亩以上，其中有大约13700万英亩为铁路公司实际所有，其余部分由于不符合土地授予法的规定，因而被联邦政府收回。除了联邦政府以外，在重建时期南方各州也向铁路公司赠予大量土地，其中仅得克萨斯一州授给铁路公司的土地，就在3500万英亩左右。各州授予铁路公司的土地总计达5100多万英亩。铁路赠地促进了美国铁路交通的发展，深刻地影响了西部的自然环境。 三、美国政府对环境资源进行综合管理的尝试 尽管19世纪联邦政府的土地开发政策导致了美国环境的大范围变化，但是政府管理与监控环境变化过程的能力是极其有限的。南北战争结束后，美国西部大开发进程加快。这种粗放式地开发对环境影响的弊端也显现出来，激起了广泛的社会运动。这要求政府调整土地开发政策，完善环境管理部门，加大环境管理和监控的力度，使环境资源的开发与经济社会发展相适应。19世纪中期以后，联邦政府对环境资源进行了综合管理的尝试，并以1891年综合修正案及森林保护法为标志，逐步建立起环境管理的法律体系。 1、政府环境管理部门的建立与完善 随着西部开发的深入开展，政府对环境进行管理与监控的部门也逐步建立起来。最初涉及土地管理的部门有国务院、陆军部和财政部三个部门。其中，国务院根据协议通过与外国政府和印第安人部落进行谈判来解决土地获得问题，陆军部解决新开辟地域的安全和勘察问题以及后来的工程建设和测量，财政部解决国有土地的测量和处置问题以及税收。1812年，国会在财政部之下成立综合土地办公室(General Land Office, GLO) ，将三个部门的国有土地管理职能合并，设一名专员负责。但这种合并仅仅是管理职能的改变，而不是法律和政策的转变。民用水资源管理由陆军工程师团（U.S. Army Corps of Engineers)负责，这是美国环境管理机构的一大特点。陆军工程师团建立的初始目的是建设军队防御工事。对水资源的管理开始于1812年战争期间对新奥尔良河道和港口的管理，1824年美国国会通过了第一个水法《改善俄亥俄河和密西西比河航道条件法》（也称河道和港口法），授权陆军工程师团疏浚密西西比河及其支流俄亥俄河。从此，该团开始负担全美河道整治和港口建设，并负责国会设立的水资源发展项目的实施。这是因为当时的航运项目具有军事和商业双重价值，且军事价值更为突出。 内政部和农业部是19世纪中叶建立的重要环境管理部门。1849年成立的内政部主要负责管理国家的内部事务。该部合并了综合土地办公室、专利局、印第安人事务局、军人养老金保障局的职能，并进一步扩大到包括人口普查、领地管理、西部公共土地开发、特区监狱管理和灌溉系统管理等职能。1872年黄石国家公园建立后，国家公园管理工作划归内政部管理。1879年该部建立地质调查局（United States Geological Survey，简称USGS）负责联邦地质勘探工作。内政部在以后的发展中，逐步成为负责管理美国自然资源方面的行政、政策和法律事务的联邦政府管理部门。农业部成立于1862年，当时主要职能是帮助美国农场主掌握最新的农业技术和市场行情，收集各地成功的农业生产经验，及时向全国推广。1862年《莫里尔法》规定把土地赠给各州以支持他们创建州立农学院。这些学院成为农业部重要的农业教学、科研、技术援助的机构，促进农业科技教育和农业机械化。1881年国会在农业部下设立林业处（Division of Forestry, 1905年升格为林业局，Forest Service），该部开始重视管理国家森林资源。1889年农业部升格为内阁部，职能扩大为负责支持和提高美国的农业生产水平，支持乡村社区的健康发展，保护农业、林业、牧业资源，帮助美国农、林、牧业产品拓展海外市场。长期以来，内政部和农业部之间的分歧引发了频繁和持久的内部权限争执和冲突，这些冲突是各个部门之间环境政策冲突的一个重要方面，主要表现在诸如建立农业乡镇企业与保护野生动植物栖息地之间，以及调整日用品生产与保护和利用国有土地等问题之间的矛盾。 2、环境资源价值分类评估机制的形成和发展 从独立战争到美国内战期间，国有土地政策仅仅根据土地的农业价值来考虑，而没有考虑环境条件和价值的多样性。这样的政策有一些好处，例如管理容易、土地处置迅速，但同时也有很多局限性，尤其是当人们大规模迁移到不适宜耕作的地区时，这些局限性便显示出来。在这些地区，移民要求获得对矿产等特殊资源的使用权而非农业土地，然而当时的法律未涉及这些商品的供给和合法化问题。19世纪中叶，国会开始制定新的政策以区分特殊环境资源的所有权和使用权。虽然这些政策对土地的划分仍以自然资源为基础，但对环境特征、分类的形成，以及对环境资源的保护与管理等方面开始有了正式规划，这成为从无差别私有化到公共资源保护管理的一个转折点。 早期资源界定的一种观念就是认为湿地比旱地更缺少农业价值，这导致国会在1849年、1850年和1860年通过了三个“湿地法”(Swampland Acts)，该法把“不适宜农业”的湿地分送给各州以鼓励其开发，在该法实施期内共拨给15个州649万英亩湿地。1848年加州淘金热之后，采矿业的大发展促成了更广泛的资源界定形式。1866年至1872年，国会通过了一系列在国有土地上进行采矿的法律法规。1866年的采矿法对含矿土地界定过于宽泛，使矿业地区税收蒙受损失。1872年的综合采矿法对其进行了完善，把采矿范围限定为“有价值”的含矿土地，并要求开发申请者每年支付100美元的保证金，保证矿产资源确实得到开发。该法还把此政策的适用范围延伸到“所有联邦政府拥有的土地”，包括后来获得的土地。这些规定中没有要求那些从国有土地上获得巨大财富的承包人对公众进行补偿的条款，也没有对土壤侵蚀、酸液排入河流、栖息地和植被破坏造成的损失、土地的景观影响进行补偿的规定。另一种针对不同资源的法律体制是在对“含木材和石料”土地的处置中产生的。这些土地不适宜农业，但有森林和石料资源，从而具有商业价值。19世纪70年代，内政部部长卡尔·舒尔茨提出一项政策，要求对林地进行评估，然后按照市场价格来出售而不是允许私人占有。1878年国会通过“木材和砾石法”，规定每人可按每英亩2. 5美元的地价购买160英亩不适于耕种而适于采伐木材和开采石料的土地。该法重申禁止在国有土地上采伐，并规定了相关的免税条件和强制性处罚。同年，国会还颁布“免税伐木法”(Free Timber Act)，该法允许西部州的居民为了农业、矿业和“国内其他目的”可以在国有土地上自由伐木。事实上，这些法律妨碍了森林资源的保护，而且由于这些政策，使环境资源的日常使用者有权把其转变成私有财产。 19世纪荒漠土地作为独特的环境资源，其鉴定评估是政府面临的资源界定问题之一，在有关土地法中出现了不同的法定处置方法。19世纪70年代以后，有人开始在西南部的“美国大沙漠”地区定居。为促进当地畜牧业和灌溉农业的发展，1877年国会通过的“荒漠土地法”规定：允许在3年内灌溉荒漠土地的人以每英亩1.25美元的价格，购买640英亩未测量过的荒漠土地；凡按地价先付现金25美元者，可先占用荒地，三年后补缴余下地价即可拥有土地所有权。该法导致了西部土地被大面积快速掠夺，尤其是沿河狭长地带，控制了河道事实上就控制了周围更大面积的干旱土地。因此，这种政策的影响就是再一次允许把大量的国有土地转化为个人私有，主要为大的畜牧业公司和土地投机者占有。在此法实施的14年间，共有近1100万英亩土地被私有化。 针对以上土地法实施中存在的分类评估问题，1876年国会颁布条例，要求综合土地办公室注意勘察有商业价值的可耕地、灌溉地、林地以及有煤蕴藏的土地。防止造成含有矿石和煤层等有价值资源的土地，被作为农业用地甚至荒漠土地以比实际价值低很多的价格出售。而伐木和采石法以及荒漠土地法的制定进一步加强了对资源进行分类的需要。这就要求联邦政府要对西部地区进行系统的地理和地质勘察。为此，1879年3月3日国会通过法案，成立美国地质调查局（USGS），主要任务就是对公共土地进行分类和考察地质结构、矿藏等。该局成立了一个专门委员会来评估有关公共土地处置法案的实施情况，并提出一个以环境条件和使用潜力为基础的国有土地分类系统。以此为指导，美国地质调查局编制了系统的地形图、地质图、考察报告和环境报告，为公共土地的进一步处置提供了基础。 3、1891年的“综合修正案” 19世纪一系列公共土地法的实施结果就是把大面积的国有土地转让到私人手中来发展商品经济。到1890年，人口普查报告中称国境线内已经不再有任何可以确认的无主土地供新的定居者使用，标志着美国“边疆”的消失。土地政策实施的现实是大土地所有者和公司受益，他们对国有资源的垄断日益加速，这种垄断激起全国的愤怒，引发了19世纪末大规模的社会运动。国会对此做出的反应是在1891年完成了国有土地法的综合修订，即通过了“综合修正案”（The General Revision Act of 1891）。该法废除了育林法和优先购买法，限制每个人获得的宅地不能超过160英亩，其他土地不能超过320英亩，矿产土地除外。它还对“荒漠土地法”提出了更高的要求，要求土地申请人提供详细的土地灌溉计划和每年的灌溉设施投资计划。另外，“综合修正案”包括一个重要的“附件”，即随后颁布的“森林保护法”（the Forest Reserve Act）。它授权总统“划分并保留”森林土地作为公共保留地。这是一个关键的政策变化，为以后以总统为首的行政系统主导的森林保护工作提供了法律依据。 1891年综合修正案代表着19世纪土地处置政策的改变。本杰明·哈里森总统在签署该法案后的一个月之内，就从市场上收回黄石国家公园周围地区120多万英亩的森林土地加以保护。到他任期结束时，共收回并评估了1300万英亩土地。格罗弗·克里夫兰总统则增加了数量巨大的新区域，并在那些看到因采矿和砍伐所带来威胁的西部议员中掀起了一场保护风暴。1901年上任的罗斯福总统在任期内设立了大量的森林保护区，总面积达到6080万公顷，是其前三任总统所设立森林保护区总和（约2030万公顷）的近三倍。1891年综合修正案及森林保护法标志着美国环境政策从土地私有化政策向更为复杂的土地私有与公共环境管理相结合的政策的关键性转变。 四、结语 综上所述，19世纪是美国进行大规模土地开发和发展经济的时期。但这种土地开发是以在北美大陆的领土扩张为前提的。首先通过领土扩张，获得广袤的土地，然后再使这些新获得的土地成为“公共土地”。公共土地政策是美国19世纪最主要的环境政策。它是所有环境政策的核心，也是美国西部能够得到迅速有效的开发的关键因素，而且对美国环境政策的发展影响深远。公共土地政策就是对土地资源进行处置和实行商业开发的政策。它是在解决这个新国家的政治、经济和社会问题的过程中逐步形成的，对这一政策的选择既是对人们要求建立哪种类型的政府和社会的反映，也是对环境条件和自然资源在社会中发挥怎样的作用的反映。但是公共土地的开发导致了美国环境的大范围变化，特别是这种粗放式地开发对环境影响的弊端显现出来后，美国社会要求联邦政府调整土地开发政策，完善环境管理部门，加大环境管理和监控的力度，使环境资源的开发与经济社会发展相适应。这样从19世纪中期以后，联邦政府对环境资源进行了综合管理的尝试。美国的环境政策开始由早期的只关注处置和开发转变为新的保护和“合理利用”，这为进步时代逐步建立起以日常执法管理为主要形式的精细化管理模式奠定了基础，为解决现代环境问题提供相应的管理机制开了先河，对以后美国环境政策的发展产生了深远影响。但是，单就19世纪而言，美国在经济发展中对环境的保护是有限的，开发多于保护，教训多于经验。 （注视略） 载《世界史论坛》（第一辑），北京：社会科学文献出版社，2015年出版。第145-164页。 （张红菊，中国社会科学院世界历史研究所 研究员） (责任编辑：admin) |