1913年4月，在议会选举前夕， 孙中山发表《国民党政见宣言》，其中关于中央与地方关系问题的论述， 表明其均权构想已初步确立。宣言说：“从来中央与地方官，权限多不明晰。权限亟应划分，行政始可着手。 ”接着孙中山提出了划分的原则：“中央之行政，宜重以政务的性质与便宜，分配于中央与地方。”“若军政 ，若国家财政，若外交，若司法行政，若矿业行政，若拓植行政，若国际商业行政，若国有交通事业，若国有 实业，若国立学校，若国家工程等，宜为中央各部所直辖，或于各省特立机关掌之，地方官不复过问。若警察 行政，若卫生行政，若户口行政，若田土行政，若宗教行政，若礼俗行政，若教育行政，若产业行政等，宜为 省行政长官所掌，由中央以法令委任之。夫如是，中央与地方官之权限，乃可无虞其冲突。”（注：《国父全 集》第二册，台北1981年出版，第796—804页。）
    但是，“宋教仁案”之后，孙中山被迫发动“二次革命”以倒袁，其均权构想不得不暂行搁置。1916年， 袁世凯病死之后，孙中山从海外回国。7月15日，孙中山在上海发表演说时， 再次宣传其中央集权与地方分权 并重的均权主张（注：《孙中山全集》第3卷，第322—323页。）。但很快全国形势发生逆转，北洋军阀控制的 北京政府拒绝恢复《临时约法》，并企图以武力统一全国。西南各省地方实力派为对抗北洋政府而提倡“联省 自治”，孙中山为利用西南地方实力派亦不得不赞同“联省自治”。从现有材料来看，直到陈炯明叛变之前， 孙中山并没有发表有关均权主张的任何文字。
    1922年6月，陈炯明叛变之后， 孙中山对中央与地方关系问题进行了深刻的反思，孙中山认识到中央集权 、地方分权、联省自治均无益于中国统一。中国要统一要富强，在处理中央与地方关系问题上只能实现其均权 主张。自此之后，孙中山这一主张不断得到丰富和完善。
    1922年9月，孙中山在上海同李大钊讨论统一中国的办法时， 孙中山认为“应当一面采取集中兵力于中央 的办法，一面扩大县的自治权力，从而削弱现有督军的权力。”（注：《孙中山年谱长编》，第1505页。）同 年底，孙中山发表了一篇颇具学理的文章《中华民国建设之基础》，论述了中央与地方权力分配的原则。1923 年，孙中山发表《发扬民治说帖》一文，认为均权原则是实现民治的关键，并论述了以县代替省作为自治单位 的理由。1924年1月， 在国民党第一次全国代表大会上，孙中山在《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中 第一次提出“均权”的概念。其对内政策第一项规定：“关于中央及地方之权限，采均权主义。……不偏于中 央集权制或地方分权制。”（注：《孙中山全集》第9卷，第123页。）与此同时，《国民政府建国大纲》第17 条也作了相同的规定。至此，孙中山的均权构想基本形成。
    孙中山关于中央与地方关系的思考，突破了时人主张中央集权或地方分权的非此即彼的思维局限，根据中 国国情提出了一个兼采两者之长的均权构想。孙中山的均权构想包含三大内容：
    其一，关于均权的原则。孙中山认为中央与地方的权限分配，不当以中央或地方为对象，而当以权之性质 为对象。权之宜属于中央者，属之中央可也；权之宜属于地方者，属之地方可也。例如军事、外交，宜统一不 宜纷歧，此权之宜属于中央者也。教育、卫生，随地方情况而异，此权之宜属于地方者也。更分析以言，同一 军事也，国防固宜属之中央，然警备队之设施，岂中央所能代劳，是又宜属之地方矣。”根据这一原则，时人 所谓“国小民寡，或可用中央集权；地大民众，则非用地方分权，或联省自治不可”的观点（注：《孙中山集 外集》，第32—33、33—34页。），显然不符合科学的分类。
    其二，关于均权的主体。孙中山认为，国家权力分配于中央与地方问题，与主权在民无涉。也就是说，均 权中所均之权是指对国家的各项管理权，即治权，而不是中华民国的主权，主权是不可分割的。而且，孙中山 进一步强调指出，治权也必须要由人民掌握，实行民治。孙中山说，权在于官，则为官治；权在于民，则为民 治。苟其权在于官，无论为中央集权，为地方分权，为联省自治，则均为官治。如为官治，则“今之行联省自 治者，其所谓一省之督军、总司令、省长等，果有以异于一国之皇帝、总统乎。”（注：《孙中山集外集》， 第32—33、33—34页。）因此，只有实行民治，中央与地方之治权划分才具有意义。
    其三，关于均权的前提。孙中山认为要使均权贯彻实行，就必须实行地方自治。但孙中山所主张的地方自 治不同于联省自治，他认为自治单位应定位于县，而省则作为中央与县之枢纽，“省长一方面为本省自治之监 督，一方面受中央之指挥，以处理国家行政事务。”（注：《孙中山全集》第9卷，第128页。）如有自治单位 为省，则“仍不啻集权于一省也”。孙中山将县定为自治单位，其论述了四点理由：第一，以县为自治单位， 所以移官治于民治也。第二，事之最切于人民者，莫如一县以内之事，县自治尚未经训练，对于中央及省，何 怪其茫昧不知津涯。第三，人口清查，户籍厘定，皆县自治最先之务。此事既办，然后可以言选举。今先后颠 倒，则选举舞弊，所在皆是。第四，人民有县自治以为凭藉，则进而参与国事，苟如不是，则人民失其参与国 事之根据，无怪国事操纵于武人及官僚之手。（注：《孙中山全集》第7卷，第67页。）
    从孙中山对均权构想的阐释来看，孙中山的均权构想无疑是根治当时中国中央与地方关系的一剂良药，但 1925年3月， 孙中山不幸英年早逝，未能有机会实施这一构想。尽管国民政府时期曾试图遵循这一构想来处理 中央与地方关系，但由于蒋介石同孙中山的“还政于民”的出发点不同，因而其结果可想而知。
    孙中山对中央与地方关系的探索，从起初主张联邦分权到最后形成均权构想，是理论与实践相互撞击的结 果。在长期革命实践和理论探索中，孙中山认识到，实行完全西化的联邦制不符合中国国情，其结果只能导致 中国四分五裂和军阀割据；而实行中央集权的单一制，又会成为专制独裁的温床。因此，孙中山提出的均权构 想，集两者之长，避两者之短。孙中山的均权构想不是机械的“中体西用”，而是西方联邦制同中国国情的有 机结合，是顺应世界潮流，根治当时混乱中国的一剂良药，它比同时代人的空泛议论与设计更具有借鉴价值， 是我们今天处理中央与地方关系的一笔宝贵财富，值得我们认真总结研究。