研究改革和完善党的执政方式，乃至探索中国共产党的执政规律，自然要从研究中国共产党与国家政权组织之间的关系入手。这种关系模式决定着中国共产党的执政方式，也最终决定着中国政治体制的总体格局和基本框架。因此，对建国以来党政关系的历史演变作一梳理，也是对我们党执政方式的历史经验总结，对于新时期加强党的执政能力建设，具有重大的理论与实践意义。
    建国以来，党政关系的历史演变大体上可以划分为四个阶段：社会主义改造基本完成之前、社会主义制度基本确立到“文化大革命”之前、“文化大革命”时期、改革开放以来。
    一、从党政相对分离到以党代政的转变：社会主义改造基本完成之前
    1949年我们党在全国范围执政以后，一直到1956年社会主义制度基本确立，党政关系经历了一个由党政相对分离到以党代政的转变，1953年开始的“一五”计划是走向以党代政的开端。
    新中国成立后，党所面对的形势明显不同于革命战争时期，受政治环境变化和民主建国思想的影响，反映在党政关系上，强调要注意区分党的机关和国家机关的职能，反对党委包办政府事务。中央人民政府成立伊始，中共中央宣传部及新华社于1949年10月30日发出的“凡属政府范围的事由政府颁布”的通知指出：“在中央人民政府成立后，凡属政府职权范围的事，应经由政府讨论决定由政府明令颁布实施。其属于全国范围者应由中央政府颁布。不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知。”（注：转引自《中国共产党执政四十年》，中共党史出版社1991年版，第2页。）根据党政相对分离的原则，中国共产党积极支持政府独立行使职权。比如，各部门行政会议制度、办公制度和汇报制度，保证有一定的必要的形式，不可党内党外不分，要使党外负责人加强责任感，在其职权范围内敢于做主。
    从中华人民共和国成立到1952年底这一时期，党的政策一般都是通过政府实施执行，国家机关干部任免按照法律程序进行。重大决策如抗美援朝、土地改革、“三反”、“五反”等都是由我们党提出，经过和民主党派协商取得一致意见后，交由政府办理，党的意志通过政府的行为变成人民群众的行动。在党的倡导和支持下，党、政、工、团、群众组织分工负责，各司其职，特别是政府的职能充分发挥出来。这一时期体现了党管大政方针、行政首长发号施令的党政关系。
    1953年，开始执行国家建设的第一个五年计划，大规模的有计划的经济建设就此展开。随着计划经济体制的建立，党为了领导大规模的经济建设，在实际工作中出现党直接干预甚至包办代替政府工作的情况。1953年3月10日党中央发布的《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定》，可以看作是向以党代政、党政不分体制过渡的一个转折点。《决定》指出：“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中共中央，并经过中共中央讨论决定或批准以后，始得执行。”（注：《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1993年版，第68页。）最具决定性的步骤是1955年10月中共中央批准了同年8月1日中共中央组织部的工作报告，其中的一个重要内容是各级党委建立分口领导政府工作的机构和制度。各级党委工作部门不仅管干部、党的方针政策的执行、思想政治工作和基层党组织工作，而且直接抓生产抓业务，逐步以党委取代政府机构的职能。
    二、党政不分日益发展并不断加深：社会主义制度基本确立到“文化大革命”之前
    从1957年到1965年，随着高度集中的计划经济体制的建立，在加强党一元化领导的口号下，我党作出了一个重要决定：把一切权力集中于党委，“党领导一切”。这样，党政不分得到肯定并日益发展起来，程度不断加深。
    尽管党的八大曾经提出一些设想和建议试图纠正党政关系中的错误倾向，但稍纵即逝。1957年底，第一个五年建设计划的各项指标大都大幅度地超额完成了，党中央认为一个很重要的原因是加强了党中央对于政府工作的领导。党政关系的实质性变化就发生在这一年。1957年7月中共中央在青岛召开省市委书记会议，毛泽东写了一篇题为《一九五七年夏季的形势》的文章在会上印发。毛泽东在文章中指出：“在不违背中央政策法令的条件下，地方政法文教部门受命于省市委、自治区党委和省、市、自治区人民委员会，不得违反。”（注：《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第459页。）接着，1958年6月，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，明确指出：“大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。”（注：《建国以来毛泽东文稿》第7册，中央文献出版社1992年版，第268-269页。）这样，就形成了党中央政治局决策、书记处具体部署、政府执行这样一种政治体制。这一体制的特点就是这一文件强调的：党政不分，一元化领导，其实质就是“把一切权力集中于党委”。“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”，还有“书记挂帅”的口号，被当作党的重要的领导原则提出来了。由此，“党政不分”得到充分肯定。1959年6月，党中央又发出中央要重新集权的指示，将权力集中收归党的系统。1960年9月，重设党的6个中央局，统一领导地方党政军群。1962年1月，毛泽东在《在扩大的中央工作会议上的讲话》更集中地概括为：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”（注：《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，第305页。）这样，党的一元化领导原则，被不断强化，使党政不分、以党代政的现象日益发展。
    总之，在“党领导一切”的口号下，党的系统的机构愈来愈细密和完备，功能愈益增多，而行政管理系统和国家权力系统的结构则相对比较简单，其功能也愈益趋向单一的执行。尽管后来党政机关在某些方面作了一些调整，但由于没有触及党的一元化领导的根本，使过分集权、党政不分、以党代政、党不管党的弊端得到发展。