三、党政关系严重畸形：“文化大革命”时期
    从1966年到1976年“文化大革命”期间，国家的政治体制先是遭到全面破坏，继而走向畸形发展。在“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”口号下建立起来的“革命委员会”，集党政大权于一身，包揽党务、行政、司法等各项工作，实际是党政、党企一元化的组织。党组织行政化达到了顶点。
    “文化大革命”期间，毛泽东“左”倾错误的个人领导实际上取代了党中央的集体领导。在党与政府权力的架构上，党的权力急剧膨胀，不断挤压政府机关的生存空间，最终取代政府机关直接行使政府权力。特别是“文化大革命”前期，由于“踢开党委闹革命”，许多干部被批斗，除野战军外，各级党组织被“砸烂”，机关工作普遍陷于瘫痪。随后，由革命干部、革命群众代表和军人代表“三结合”基础上建立的集党政军大权于一身的“革命委员会”，包揽了党务、行政、司法、经济、军事等各项工作。这个机构的特点是，党政完全合一，同时党的组织和工作也进一步行政化。1968年后，虽然由于全国性的整党、建党，各级党组织得以恢复，革委会职能发生分化，演变为相应党组织领导下的政权机关，但实际上是一套人马，两块牌子。1973年，党的十大通过的党章肯定了这种党政完全不分、党政完全合一的党的一元化领导体制。
    “文化大革命”时期，国家政权系统处于瘫痪状态，一元化领导体制变态发展，这是社会主义民主政治发展进程中的一次倒退，给我国政治生活和社会发展带来了巨大混乱和危害。
    四、从党政职能分开到以科学的制度安排解决党政关系问题：改革开放以来
    党的十一届三中全会以来，为了正确处理党政关系，切实解决以党代政、党政不分的问题，我们党进行了大量的理论探索，并在坚持党对国家政权机关实行政治领导的基础上，采取了一系列具体措施和重要步骤。
    党的十一届三中全会对党的历史经验进行了科学总结，明确提出了应该“认真解决党政企不分，以党代政，以政代企的现象。”1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议讲话中指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记。权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。现在再也不能不解决了。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第328-329页。）十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》进一步提出：“必须正确处理党同其他组织的关系，从各方面保证国家权力机关、行政机关、司法机关和各种经济文化组织有效地行使自己的职权。”党的十二大政治报告对这个问题又作了全面阐述。为解决以党代政、党政不分的问题，党采取了一系列具体措施，如党政领导实行分任制、加强人民代表大会制度、国家重新设立中央军事委员会等。更为重要的是，1982年9月，党的十二大首次将“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则写入党章。
    从20世纪80年代中期开始，通过政治体制改革解决党政关系的体制弊端，更是被摆到了极其重要的位置上。1986年9月，邓小平在谈到关于政治体制改革的问题时强调：“改革的内容首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键。要放在第一位。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第177页。）党的十三大政治报告指出，政治体制改革的关键首先是党政分开，党应该通过间接的原则和方式实施对国家生活的领导，而不应该进行直接的、具体的管理。因此，党在解决党政关系问题上采取了一系列重要的步骤，党撤消了与政府机构重叠对口的部门，中共中央政治局和书记处的一部分成员以及地方各级党委的第一书记不再兼任政府工作，凡属政府职权范围内的工作，由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，党组织基本上不再包办代替政权机关的工作。
    应该说，对党政职能分开的认识和改革尝试，是我们党在党政关系问题上的巨大进步。但是，真正解决党政关系问题并不容易，由于一些难以理顺的矛盾，“党政分设”式的“党政分开”在实践中遇到了许多困难和障碍，并没能完全实现党政职能分开的改革初衷。
    党的十三届四中全会以来，以江泽民同志为核心的党中央总结经验教训，开始以执政党执政方式的思维来思考党政关系问题。江泽民同志指出：“我们的党是执政的党，党的领导要通过执政来体现。我们必须强化执政意识，提高执政本领。按照我国宪法的规定，各级政权组织，包括人大、政府和司法机关，都必须接受共产党的领导。”“当然，党不是政权本身，不能取代政权机关的职能。”“必须处理好党政职能分开和发挥党的领导作用的关系。”（注：江泽民：《论党的建设》，中央文献出版社2001年版，第7页。）随着社会主义市场经济体制的不断完善，我们党对这一问题的认识也在不断深化。党的十五大提出了依法治国的基本方略，要求从制度和法律上保证党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，使我们得以站在全新的理论高度重新把握党政关系问题。从十五大提出改革和完善党的领导方式和执政方式，到党的十六大提出实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，反映了全党对解决党政关系这一重大问题的新的理论觉醒。在政治体制改革持续推进过程中，我们不断加强和改善了党的领导，加强了党的自身建设，改进了党的领导方式和执政方式，以党代政、党政不分的现象得到很大改变，为全面建设小康社会提供了良好的政治条件。
    正是在这样一个背景下，党的十六届四中全会又把这些认识高度概括，产生了理论认识的新飞跃。胡锦涛同志在党的十六届四中全会上强调指出：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。”“科学执政、民主执政、依法执政”的重要提法，值得高度关注。尊重和运用科学规律，发扬民主，依法执政、依法行政、依法办事，这些提法和概念，我们党过去都提过，但是把它们作为一个整体与执政联系起来，并且作为执政党建设的目标之一鲜明地提出来，这还是第一次。说明我们党在认识上更加科学，在政治上更加成熟。更为重要的是，为进一步推进党的领导方式和执政方式的改革与完善指明了根本方向。