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就国际法而言，清帝逊位以前中华民国政府不能获得列强的承认，并非仅仅是列强对中华民国的要挟，在当时的国际关系实践中亦有例可循。一般认为，不适时地和过急地承认交战团体为一个新国家，不仅是对母国尊严的冒犯，而且是一种国际不法行为。1903年，当巴拿马脱离哥伦比亚时，美国立即承认其为独立国家，一般认为，美国的行为构成了干涉。(31)就清帝逊位前的中国国内政治形势而言，革命党人虽然在南京建立了临时政府，并选举孙中山为临时大总统，但在国际上代表中国的仍是清政府。清政府仍然拥有相当的军事实力，袁世凯掌控的北洋新军名义上仍然是清政府的军队，所以在理论上中华民国尚未真正、确实和永久地建立起来，而是正朝着这个目标进行努力。袁世凯要求列强给予其治下的共和政府的承认许诺，以及孙中山要求对中华民国的承认，就国际法层面而言，皆因清政府的形式上存在而未能实现。此时列强不予承认，尚有借口，但当清帝宣布逊位后，列强对承认的种种迟延，从性质上而言已经发生了改变。 1912年2月12日，清帝发布退位诏书：“特率皇帝将统治权公诸全国，定为立宪共和国体……即由袁世凯以全权组织临时共和政府，与民军协商统一办法。”(32)至此，统治中国2000多年的封建帝制退出了历史舞台。2月13日，孙中山辞去临时大总统职务，并向参议院推荐袁世凯为临时大总统。15日，袁世凯全票当选为中华民国临时大总统。退位诏书颁布后的第二日，外务部致电各驻外使臣，“所有出使大臣改称临时外交代表，接续办事”，中国近代外交开始了真正意义上的民国时代。3月11日，民国统一临时政府成立，外交部致电各外交代表：“本日外交部以中华民国统一临时政府已告成立，袁大总统于三月十号举行受任礼，所有满清前与各国缔结各项国际条约，均由中华民国政府担任实行上之效力，凡已结未结及将来开议各项交涉案件，均即由驻在国之临时外交代表继续接办。”(33) 对于承认问题而言，清帝逊位意味着中国完成了政府更替，中华民国成为在国际法上代表中国的唯一合法政府。此后，日本开始成为承认问题的有重要影响力的国家，并试图主导承认的决定权。1912年2月21日，日本提出了一个关于承认问题的备忘录，就承认的条件问题征询各国意见。该备忘录建议各国要求中华民国保证外国人“仍继续保持其在中国所享有之一切权利、特权及豁免权”，其中包括没有条约依据的特权，并建议各国保持共同行动。鉴于日俄两国的共同利益，日本首先试探俄国的态度。内田外务大臣致电驻俄大使本野，认为“鉴于目前形势演变，迫使吾人承认新政府之时期迟早终必到来”，建议“日、俄两国与其他各国同时表示承认”，要求本野征求俄国政府意见。(34)内田康哉于21日致电日本驻英代理大使山座，电称“鉴于目前中国之形势演变，迫使吾人承认新政府之时机何时逼来，实难逆料”，在此种情形下，“帝国政府拟首先披陈所见，藉以向各国政府征询意见”，日本计划首先征询俄、美、英三国意见，然后再扩展至其他国家。(35)英国22日收到日本方面的备忘录(36)，24日对日本表示原则上同意该备忘录，惟细节需要再商讨。(37)美国于23日得到备忘录，27日做出表态：只要日本不故意拖延承认进程，美国原则上同意共同行动原则，并乐意进一步回答任何关于保证条款的其他问题。美国同时提请日本政府注意，中国的条约义务与政府的更替并无直接关联，临时政府自然需承担原政府的义务，美国需要与该政府保持联系，直到该政府最终获得国际承认。(38) 日本的备忘录与法国的政策可谓不谋而合，“法国于收到日本照会后，外长保安卡累极表赞同，但谓训令驻北京公使照办之前必须征得俄、英两国同意”。(39)德国亦赞成日本的提议。(40)日本基本上获得了俄、英、法、德、美5国的支持。奥地利没有答复日本，意大利则表示尚未做出最后决定。综合各国的初步反应，原则上，并无国家对共同承认问题提出异议。美国出于国际法角度的提议可谓最为客观而合乎国际惯例。在英国的支持下，日本草拟了《关于承认中国新政府的条件细目》，并于3月23日致日本驻英、美、俄、法、德、意各国大使，进一步细化了承认条件的具体规定。(41)该细目提出后，各国就承认中华民国问题暂时达成了一致。4月1日，孙中山正式解任临时总统职务。5日，临时参议院决议政府迁往北京，中华民国表面上完成了国家统一。承认问题进入一个新的阶段。 三、“成立在我，承认在人”：民国政府对承认问题的研究与应对 从武昌起义至中华民国终获承认，在中国国内政治形势中，关于承认问题存在着三个阶段三种势力的斗争。自武昌起义至民国肇造是为第一阶段；中华民国成立至清帝逊位为第二阶段；清帝逊位至获得承认为第三阶段，此阶段内包括4月1日孙中山正式卸任临时大总统、临时政府迁往北京等重大政治变动。第一阶段之所以定位于中华民国成立的1912年1月1日，是因为军政府在此前一直要求列强承认其为交战团体，并希望列强中立，而此后则是希望列强承认民国政府的合法性，要求列强承认民国政府即中国政府，这是一个重要的转折。清帝逊位不仅是中国帝制结束的标志，也是清政府国际法主体身份资格丧失的标志；在对外关系上，清政府不再代表中国，南京临时政府要求各国承认的政治形势有了根本性的改观，因此将其定为第二个阶段的标志。第二个阶段是一个过渡，南京临时政府与袁世凯系政治力量之间处于对立状态，中国尚未出现一个全国性的统一政府，一时还无法确定究竟谁在国际上代表中国。清帝逊位、临时政府迁往北京标志着全国性统一政府的出现，民国已经具备获得承认的各种要件。未把袁世凯当选中华民国临时大总统作为划分标志，最主要的依据是，在此前后关于承认问题并未发生根本性变化，国内政治形势亦未出现影响承认问题的因素。三种势力分别是湖北军政府及其后继者南京临时政府、袁世凯系政治力量、清廷。在第一阶段，湖北军政府希望被承认为交战团体，而袁系政治力量基本上与清廷站在同一立场。到第二阶段时，临时政府希望获得承认，袁系则试探各国对于由其掌控的共和政府的态度，二者内部虽存在分歧，但政治目的具有一致性，促使清政府下台。在第三阶段，主要是孙中山等革命派与袁系之间的政治纷争，列强开始具体考虑承认问题，在此阶段袁世凯成为中华民国的领导人，成为承认问题的实际负责人。 中华民国成立，清朝覆亡，就国际法层面而言，其本质是政府继承问题，中国所有的国家权利和义务，由清政府转移至中华民国政府。政府继承不同于国家继承，在国际关系实践中更经常的是政府继承问题。“在政府变动的情形下，不论是按正常的宪法方式还是一次政变或革命成功的结果，一般公认，在所有影响国家的国际权利和义务的事务方面，都是新政权代替前政权”。(42)对于通过革命途径建立新的政权，外国必须决定“新国家是否已经真正确实地和永久地建立起来，还是仅仅朝着这个目标努力而尚未成功”。(43)对于袁世凯当选临时大总统后的承认问题，业已有研究指出，中国已经完成表面上的统一，“从国际法的角度来说，列强在承认问题上并无文章可做。因为这时的中国并不存在两个独立的政府，而民国政府与清王朝的更替又纯属中国内政，对于独此一家的中国政府并不存在需要列强承认的问题”。(44) 中华民国成立后，发布对外宣言，要求各国承认。对这个宣言及其所列举的种种条件，当时伍廷芳就提出不同见解：“至于通告外国，要求承认，既不必待各国之回章，自不必列于条件”，其列举的理由可谓一语中的，“盖成立在我，承认在人”，“今宜先求其在我者”。伍廷芳强调承认问题的关键在于清帝退位后“以筹设统一政府为第一”，“统一政府尚未成立，外人无从承认也”。(45) 历史的进程验证了伍廷芳在承认问题上的远见，但其纯粹基于法理角度的分析，过于强调自身的努力，而忽视了列强在承认问题上的各自考虑。在清帝退位问题上，他建议：“宜由袁世凯君与南京临时政府协商，以两方同意组织统一全国之政府。如此，则统一政府成立之后，于内必能统一全国之秩序，于外必能得各国之承认。”(46)伍的观点并非孤立，陈其美、温宗尧、汪精卫等都持同样意见。应该承认，伍廷芳所提出的“成立在我，承认在人”的观点无疑具有相当的合理性，民国政府本不应过分强调各国的承认与否，否则更易为有关各国所要挟。但该认识低估了各国在承认问题上的实际利益诉求，列强固然以中国未能成立统一政府为理由不予承认，但其背后自有其各自的国家利益。事实证明，统一政府成立后并未如伍廷芳事前所预设的那样获得列强承认，而是一再迁延。1913年，外交部条约研究会专就承认问题提出报告，分析了承认问题的种种情形。报告从承认的要素、承认的迟速、承认与否的利害、承认之手续及临时政府能否获得承认等问题展开探讨。清朝覆亡，民国成立，在事实与法理上属于政府更迭，中国的国际法人格并未消失。报告在法理上对此有非常清醒的认识，“今之言承认，非指国家而言，乃指政体而言”。(47) 自民国成立以来，国内政治形势一直未能实现稳定局面，临时政府自南京而北京，临时总统由孙中山而袁世凯，中国的确没有建立一个巩固而确实之政府，但情况自临时政府迁往北京以后已经开始好转。当时的国际法对于承认问题主要考虑两个因素：一是“须旧国停止争端”，二是“须新建国果尔巩固”。民国政府属于政府更迭，第二个因素就属于主要考虑的内容。报告认为，当时的民国临时政府“虽曰临时，而国基已固，况国会指日召集，政府对于前清所订之约章，屡次声明接次遵守，是对于承认之要素已觉充足”，然民国政府一直未获承认，对于其背后的原因，报告举国际法学者奥本海的学说为例，认为“纯系各国政策问题”。(48)报告另以葡萄牙政府更迭一事举例，认为虽然葡萄牙王室逃出国外，不赞成国内共和政府，并一直与共和政府对抗，但各国仍然承认葡萄牙共和政府。将该案例与中华民国情形相比较，显然民国政府自应在获得承认之列。对于中华民国迟迟未得承认，报告认为该情况并非中国特有，“凡政体变更，布新除旧，应由他国承认，而承认之迟速，则无一定条例”，而其背后的根本，或者说承认缓急的关键“终不出于利益二字之范围”，并非国际法上的问题。(49)条约研究会的该项分析无疑呼应了伍廷芳所提出的“承认在人”的观点，亦属客观之论。 中华民国是否获得各国承认，并不影响中国国家权利。不论是否获得承认，中华民国临时政府均可以行使国家权利，同样亦需承担相应义务。报告感叹“法理每与事实不符”，中华民国可以不要求各国的承认，但国内现实形势却不容许，“承认之后，外款既易筹借，内债亦易举行，否则信用不敷，事多掣肘，此承认与不承认利害之彰明昭著者也”。(50) 报告认为，承认手续并无固定形式，“然就事实上研究之，似不外乎两种，即正式之承认与隐默之承认是也”。此外，承认还有“分认”、“合认”的区别，“各国自行承认是谓分认”，“各国开会共同承认或以外交文牍会同声明承认之事，是谓合认”。报告指出，合认一般都有具体要求或附带条件，而这正是中华民国所面临的一种情形，“现在各国对待中国，往往由外交团进行办理，此次承认之事，难保不盟故智”，建议政府早作准备。(51)日本竭力主张共同承认实即报告所讨论的“合认”问题，而关于承认问题则先后提出两次备忘录，对民国政府提出种种条件限制。 报告认为，不论中华民国政府是正式政府，还是临时政府，都属于中国的国内政治，与外交承认并无关系，承认早晚“初不待乎要求”。民国迄今未获承认，各国“一则藉口于政府之未巩固，一则取协同进行主义，以为牵制”，关于承认问题“日、俄提议满蒙特权，英国提议西藏特权诸事，吾以引为寒心，宁可再行自出要求，致铸错于九鼎”，不建议中国政府自行一再主动要求各国承认。报告综合研究的结果，就临时政府能否暨应否要求各国之承认提出了建议：虽然临时政府可以要求各国承认，但由于日、俄、英等国提出种种侵犯中国主权的要求，临时政府此时不宜主动要求各国承认。目前要做的是安定国内秩序，令驻外代表与所在国先行联络，促进感情，为承认问题做好铺垫。(52) 报告基于国际法及国际惯例所作的分析，可谓到位。其对于承认问题的透彻分析无疑具有极强的操作性。自民国成立以来，曾有屡次要求各国承认的外交言行，报告显然并不赞同。 四、迁延过久问题与美国的承认 临时政府迁往北京后，中华民国完成了表面上的统一。统一后的北京政府并未停止寻求承认的努力。1912年4月3日，北京政府令驻法外交代表向法国政府要求承认，法国认为中国政府未能达到日本所提出的承认条件，拒绝了中国的要求。(53)美国在承认问题上一直给予国人以希望，这也是北京政府寄予厚望的西方国家。5月6日，美国政府电询驻华美使关于承认新政府的意见，时任驻中国公使的嘉乐恒(W.J.Calhoun)主张迅速承认中国政府，以有益于中国内政的安定。(54)现有资料表明，当时美国国内舆论一般支持承认民国政府。是年6月16日，美国各大城镇商会邀请中国驻旧金山领事发表演说，向美国人呼吁承认中华民国，各会“均表决呈请大总统塔厘速行承认”。(55)据欧阳庚副领事汇报，除在旧金山发表演讲外，仍有美国人邀请领事前往美国其他城市演说，请北京政府外交部批准。 1912年6月29日，陆征祥继唐绍仪任内阁总理，值阁揆履新之际，新内阁向英国表达要求获得承认的意愿：“希望共和国政府能在最近期内得到英国政府之承认”。英国的回答给出了承认的明确条件：“在召开具有代表性之国民会议明确制定宪法，并根据宪法条文顺利选出大总统前，关于承认中国政府问题，英国政府碍难加以考虑。”(56)这是英国政府就承认问题提出的明确条件，这个条件不同于日本政府第一次备忘录及其细目，具有明显的阶段性标志。 经美国国内热心团体的不断努力，美国舆论界要求承认民国政府的呼声已经实质性地影响到了美国国内政治。有感于舆论压力，美国驻日大使告诉内田，“政府如不采取某些措施，国会有可能在闭会之前亲自向政府施加压力，届时政府将陷于十分困难之境地”，表示美国政府必须对承认问题加以考虑。(57)在向日本提出的秘密备忘录中，美国询问日本政府：“是否认为中国现政府实质上已具有国际法上迄今为止已被公认之基础，从而准备考虑是否应予正式承认问题？”但日本并不认可美国的提议。(58) 日本驻华公使伊集院在与美国驻华公使嘉乐恒谈及美国政府的备忘录时，询问其意见，嘉乐恒认为以往所坚持承认须建立在中国成立巩固政府之后的观点须加以改变，现政府虽不十分巩固，但也不会再有大的变乱发生，“如再迁延，将无止期”，主张予以承认。(59)嘉乐恒向伊集院透露，美国参议院外交委员会已经做出决议，认为中国情况最近已经取得了很大改观，已无必要再事迁延。 (责任编辑：admin) |