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19世纪末20世纪初，随着清朝政治的腐败和民族危机的加深，中国早期资产阶级掀起革命与立宪两大政治革新运动，目的均在于仿照西方资本主义国家的民主政制，通过变革传统的君主专制政治，谋求中国的独立与富强，使中国走上民主统一的现代国家之路。建立“地方自治”的政治制度，即是以新式绅商为主体的中国早期资产阶级救时改制的目标之一。 马克思曾把西欧中古时期的城市自治称为资产阶级长期发展过程中的一项“政治上的成就”[1]。那么清朝末年的地方自治运动，也可视为表现中国早期资产阶级的公民意识和政治参与水平的一项政治成就。清末绅商资产阶级及其政治代表立宪党人在地方自治活动中所取得的思想上和制度上的成就，构成了中国早期地方政治现代化进程的一个阶梯。 一 中日甲午战后的地方自治思潮1894年爆发的中日甲午战争，是中国早期现代化历程的一大转折。甲午战争之前，一批正在由地主阶级知识分子向资产阶级转化的早期维新思想家，曾由经世之学出发，批判中国的官僚制度，并受西方民主政制的影响，初步提出改革中国地方制度的设想，主张设立地方议会，“由百姓公举乡官”[2]。但是，这种设想带有很大的局限性。其设议会，主要在于君民不隔，上下相通；其举乡官，主要在于得民心，固民心。这种认识的基点，仍是在“治民”问题上作文章，显然没有超脱中国传统的民本思想的范畴，同西方以民权为基础的议会制和选举制，尚有很大距离。 甲午战争之后，民族危机日深，具有群体意义的民族觉醒也由此开端。以康有为、梁启超为代表的资产阶级维新志士步上政治舞台，他们鉴于堂堂中华帝国败于东洋小国日本的惨痛教训，认为洋务自强绝不足以挽救民族的危亡，中国弱败的原因在于专制政治的腐败，于是公开倡言民权，呼吁变法，发动了旨在变革君主专制政治的戊戌维新运动。他们提出建立君主立宪政体方案的同时，更把革新图治的希望寄托于地方政治改革。 梁启超是戊戌变法的主将。变法之前，他即与湖南维新人士倡办时务学堂与南学会，“以提倡实学，唤起士论，完成地方自治为主义”[3]1898年列强掀起瓜分中国的狂朝，“湖南志士人人作亡后之图，思保湖南之独立。”梁启超认为，“独立之举，非可空言，必其人民习于政术，能有自治之实际然后可。”进而提出湖南自保自立以后应当着手各事，首在伸民权，重乡权，培养人民的政治能力。而舒发乡权，应从两方面着手，一是开绅智，二是定权限。所谓开绅智，他主张通过学会进行培养，举“品行端方、才识开敏之绅士”，集中于南学会。一切即将举办之新政，均交会中议其可办与否。“一年之后，会中人可任为议员者过半矣。”所谓定权限，他主张仿行西法，议事与行事分而为二，议事之人，有定章之权，而无办理之权；行事之人，有办理之权，而无定章之权。这样，“绅智既开，权限亦定”，合全省人之聪明才力，“以求办一省之事，除一省之害，捍一省之难，未有不能济者也。”[4] 戊戌时期，参与湖南新政的其他维新思想家如谭嗣同等，均多有地方自治的言论。湖南新政的主持人之一、署湖南按察使黄遵宪，也是地方自治的积极倡导者。他认为：“苟欲张国力、伸国权，非民族之强，……苟欲保民生、厚民气，非地方自治”，而实行地方自治，“府县会会议，其先务之亟矣”，[5]1898年2月，黄遵宪莅南学会演说，批评中国的官僚政治，倡言“民治”，要求士绅“自治其身，自治其乡”，“由一乡推之一县一府一省，以迄全国，可以成共和之郅治，臻大同之盛轨。”[6] 戊戌维新时期是地方自治思想的孕育时期，其意义已与甲午战前有所不同。首先，资产阶级维新派已把地方自治同救亡图强的时代课题联系起来，认为要挽救民族危亡，致国于富强，必须从地方自治做起，由地方的自保自立而推及全国；其次，资产阶级维新派已把地方自治同旨在伸张民权的变法维新运动联系起来，认为要兴民权，必先兴绅权，而要兴绅权，最好的途径是实行地方自治。这样，就把地方自治思想纳入了近代资产阶级民权思想的范畴，也为20世纪初年地方自治思潮的形成与发展奠定了基础。 20世纪初年，中国社会发生剧烈动荡，阶级矛盾与民族矛盾急剧加深，新兴资产阶级开始以更为积极的姿态和更为明确的目标投入近代中国的变革潮流之中。由于社会日趋分化，离心倾向日增，“清廷之威信已扫地无余”，越来越多的有识之士，尤其是资产阶级立宪党人，均把历新图治的希望寄托于地方政治改革。 1900年，由孙中山领衔提出的政见书，即主张“各省立一自治政府”，设立省议会，“以本省人为本省官，然必由省议会内公举”，“所有该省之一切政治、征收、正供，皆有全权自理，不受中央政府遥制”。[7]1901年，著名绅商张謇撰写《变法平议》一书，主张仿行日本地方自治制度，“设府县议会”，实行地方自治[8]。1902年，逋逃海外的梁启超作《新民说》，有“论自治”一节，专门讨论地方自治问题。1903年，康有为作《公民自治篇》，也对地方自治问题作了精辟论述。尤其是20世纪初年资产阶级小资产阶级知识分子群的出现，更为清末地方自治思潮的兴起奠定了社会基础。 当时留日进步学生创办了一批学生报刊，反对清朝专制统治，鼓吹资产阶级民主政治。其中不少刊物如《游学译编》、《浙江潮》、《湖北学生界》、《政法学报》、《江苏》、《河南》、《四川》、《江西》、《云南》等，刊载了大量宣传地方自治的文字。这些刊物与资产阶级立宪派的报刊《新民丛报》以及国内的《时报》、《东方杂志》、《政艺通报》等综合性报刊相呼应，成为清末地方自治思想的宣传阵地。同期，欧榘甲之《新广东》、杨笃生之《新湖南》等书籍也相继问世。这些刊物和书籍均以营造地方政治为救亡图强、实行立宪的必然路径，虽然许多具有地方主义倾向的言论并非严格意义上的地方自治思想，但却为20世纪初年地方自治思潮的形成起了推波助澜的作用。通过这些书刊的鼓吹，“地方自治之议论日触于耳”[9]，“举国中几于耳熟能详”[10]，形成一股影响广泛的社会政治思潮。 这一时期，进步知识界思想界对于地方自治的宣传，具有以下特点：一，紧扣中国救亡图强的时代主题，认为地方自治是救亡之道，立国之本。“地方自治者，为今世界立国之基础”，故地方自治制，“于救亡之事，至为切要”[11]。二，将地方自治视为发展实业、增强国力的必要条件，认为“地方自治制最完全者，其实业必最隆起，其国力必最强盛。地方自治制与实业要有密接之关系。”“吾民族欲自发达其实业，非亟亟趋向于地方自治之规模而进行不可。”[12]三，从学理上探讨地方自治的功能，认为自治为国家行政不可或缺之一部分。“自治之制，盖所以补官治之不足，而与官治相辅而行。”[13]四，为了增强地方自治的可行性，论者提出许多具体的地方自治方案。如1903年留日学生撰文指出，“绅士者，实地方自治之代表也”，绅士所得管理之地方事务，其范围与各国地方自治体略同。故实施地方自治的关键，在于“组织地方自治机关”。作者主张，“就各地方固有之绅士，联合成一自治体”，认为“中国地方自治之根基，其发达存在既如彼；而今日实行自治之方法，其简单易行又如此；然则中国之改革事业，其前途之最有望者，莫如地方自治者也。”[14] 尤需着重指出的是，这一时期地方自治舆论宣传的中心内容，在于培养国民意识与实行宪政，认为地方自治是培养国民、伸张民权、实行宪政的根本途径。 |