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在清政府正式颁布各级自治章程之前，各地或由绅商自发倡办，或由官府督导推行，或由官绅协同举办，呈现一股兴办自治的热潮。其中以上海城厢内外总工程局和天津自治局较具规模，对各地自治活动影响较大。但因缺乏统一部署，各地自立规约，名目不一，成效各异。对于这一新的社会动向，清政府极为关注。1908年10月民政部咨行各省督抚谓：“近来迭接各省士绅禀报，开办自治，私拟章程，多未合法，甚有误解自治字义，举动轶出范围。倘来不慎于始，必致流弊丛生”，饬令各省绅民在自治章程未经颁布以前，“应安心静候，不得轻举妄动。”除直隶、天津可以照常办理外，其他地方“应俟章程颁行后，再遵章办理”[53]。其目的在于防止社会的失控和离心倾向的增强，以便把地方自治纳入政府所敷设的轨道上来。 三1909年以后地方自治的发展清朝政府既已决定加强对地方自治控制，就必然要在制度上和程序上加以规范，使之朝向有利于统治阶级的方向发展。1908年，宪政编查馆拟定预备立宪《逐年筹备事宜清单》，对地方自治的实施步骤作了统筹规划，说明推行地方自治已成为清廷预备立宪方案的重要组成部分。但是，重要的问题不在于是否实行地方自治，而在于怎样实行地方自治？ 清政府对于地方自治的政策取向，较为集中地体现在各级地方自治章程之中。1909年1月，清政府正式颁布由民政部拟定、宪政编查馆核议的《城镇乡地方自治章程》[54]。1910年2月又相继颁布《京师地方自治章程》[55]和《府厅州县地方自治章程》[56]。地方自治制度初立规模。 清末的各级地方自治制度，基本上是抄袭于日本的市制和町村制。“大率取日本之市制及町村制综和而 译之”[57]其组织形式和选举程序等项内容带有近代地方自治的色彩。但是，清廷推行地方自治的核心精神，是各级地方自治机关均受政府监督，以自治辅佐官治。宪政编查馆于奏定《城镇乡地方自治章程》时指出：“自治之事渊源于国权，国权所许，而自治之基乃立。由是而自治规约，不得抵牾国家之法律，由是而自治事宜，不得抗违官府之监督，故自治者，乃与官治并行不悖之事，绝非离官治而孤行不顾之词”[58]。这就是说，自治不可触犯皇权，不可摆脱官治而自立。该项章程又明确规定，“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。按照定章，由地方公选合格绅民，受地方官监督办理。”地方自治不仅应以辅佐官治为指归，而且要受政府的严格监督和控制。地方官员不仅可以随时检查监督其活动，甚至有申请督抚“解散城镇乡议事会城镇董事会及撤销自治职员之权。”[59]这就决定了清末地方自治难以摆脱官治的羁绊，实现全意义的资产阶级民主性质的地方自治。 各级地方自治章程颁布之后，地方自治制度始形划一，各省开始奉章筹办，地方自治活动由此进入第二阶段。此一阶段的地方自治，主要包括以下内容：1. 设立地方自治筹办处，从事调查、选举事宜；2.开办自治研究所，培养、训练自治人才；3. 建立地方自治公所，选举各级议事会、董事会等自治团体和自治职员。 根据宪政编查馆和各省筹备宪政情形的奏报统计，在辛亥革命爆发之前，各省城镇乡议事会、董事会基本成立，府厅州县议事会、参事会大半建立，说明清政府筹办下的地方自治已在组织形式上完成了既定的任务。 在清政府筹办各级官办自治，力图控制地方自治领导权的同时，各地新式绅商也积极地参与地方自治活动，或是争取获得各级地方自治机关的自主权，或是创设新的地方自治组织，以维护自身权益。其中上海绅商在城自治公所中扮演的角色，尤具典型意义。 上海绅商先已创设城厢内外总工程局，以为地方自治之基础。1909年1月清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，总工程局迭奉地方官员照会，饬令遵章筹办。由于总工程局已开办数年，且颇有成效，资产阶级绅商人士掌握着总工程局的领导权和部分市政管理权，为了维护和巩固既得的权益，他们特禀呈沪道，提出“以原有之总工程局作为上海城厢内外自治公所”[60]。此项要求获得沪道和两江总督的批准。于是，上海城厢内外总工程局为上海城自治公所所取代。 1909年6月总工程局改为城自治公所后，按照清廷颁布定章，即着手筹办划分自治区域、调查人口及选民、清理公款公产以及选举议事会、董事会等项事宜。总工程局原已设有议会和董事会，当年恰值议会4年期满，须全体改选，遂依遵清廷颁布的《城镇乡地方自治选举章程》办理，废除总工程局原由绅董公举的办法。经过划定区域和选举调查，于1910年1月举行投票选举，正式成立议事会和董事会。 关于上海城议事会、董事会的阶级属性，可以从多方面加以考察。就选民资格而言，1905年总工程局开办时，系由“向来办事诸绅商中公同选举”，人数估计不会超过200人[61]。由此选定的总工程局议董两会，显然代表着资产阶级绅商阶层的利益。1910年议事会的选举，根据《城镇乡地方自治章程》规定，选民资格除年龄和住居年限外，需“年纳正税或本地方公益捐二元以上”，条件比总工程局时期宽泛了许多。1909年12月公布的选民人数为3644人，后来实际参加投票者为1104人。但是，按照当时上海城厢人口204388人（不包括租界）计算，选民只占1.78％，实际参加投票人数只占0.54％，说明选举范围仍局限于少数的有产阶层。 再从议董两会实际当选成员来看，其中绝大多数仍是原总工程局议董成员，反映了上海绅商资产阶级对于既有权力的维护和继承。本届城议事会议员额数本系60名，除谢绝告退无效者11人外，实计当选49人。1910年2月15日，当选议员互选议长、副议长，结果以原总工程局副议长沈恩孚任议长，原总工程局西区区长吴馨任副议长。其余议员，郁怀智、李厚佑2人是原总工程局办事总董，叶佳棠、张嘉年、陆文麓3人是原总工程局名誉董事，另有11人为原总工程局议董，1人为原总工程局西区副区长。 2月20日，由议事会办理董事会选举事宜。董事会设总董1人，原总工程局领袖总董李钟珏再次当选；董事3人，其中莫锡伦、王震2人为原总工程局办事总董，顾履桂为原总工程局议董、南区区长；名誉董事13人中，1人为原总工程局名誉董事，7人为原总工程局议董；区长3人中，西区区长为原总工程局议董，南区区长为连任，只有中区区长为新选，然也是商界要人。 综计原总工程局议会成员33人中，有2人参加江苏咨议局，5人落选；原总工程局参事会成员16人中，有2人病故，2人落选，其他成员统统进入新选城议董两会。1911年2月，根据《城镇乡地方自治章程》规定，议员以2年为任期，每年改选半数，进行城自治议员半数的改选，选民人数增加到4269人，而选举结果仍然大体维持议董两会原有格局。由此说明，上海城自治公所的阶级属性与总工程局并无差别，城自治公所仅仅是总工程局的扩大和充实[62]。 当然，就城自治公所与地方官府的关系而言，显然比总工程局受到了更多的限制和监督。总工程局议会之议决事件，除“须藉地方官权力”办理者外，可直接交由参事会执行；城议事会之议决案，则须呈交地方官查核后，才能移交董事会执行。然而，根据《城镇乡地方自治章程》规定，城自治公所的职权范围有所扩充，拥有总工程局所不具有的部分工商实业和文教卫生之管理权，而且还包括“因本地方习惯，向归绅董办理素无弊端之各事”，因此本不属于自治公所管辖而总工程局前已办理的巡警和裁判所，也得以继续办理[63]。 上海绅商资产阶级利用掌握的有限权力，积极地举办市政建设、文化教育以及对外交涉诸项地方公益事宜，表达和维护着选民的利益[64]。所以，上海城自治公所并不完全是清政府地方当局的办事衙门，而是通过一定的民主程序，对地方事务实行议决和监督的自治机关。这不仅反映了上海绅商资产阶级在推进地方政治革新中所发挥的重要作用，而且说明了清朝地方政权的分化和阶级属性的嬗变。 |