|
时论认为，秦汉以来，专制政治和儒家文化扼杀了中国人的独立意志和政治权力，故“中国自开国以来，未尝有国民也。”以致“今日之中国，报馆有禁，出版有禁，立会演说又有禁，倡公理则目为邪说，开民智则诬为惑人。坐是种种，而中国国民之种子绝，即中国人求为国民之心死。”[15]进而，“夫外人之敢于圈割我土地，剥削我膏腴，监督我政权，刍狗我土庶者，以我无国民故也。故吾不悲中国之亡，而悲中国之无国民。”论者指出，历史已经证明，“立国于地球之上者，无国民则亡，有国民则强”。因此，国人亟待去除倚赖官吏之根性，去除奴隶外人之根性，使“举国之人皆有‘我即国，国即我’之理想”，“今日之中国，国民主义之时代也。”[16] 那么何为国民？要而言之，“所谓国民者，有参政权之谓也。”[17]“立宪政体之要素，在人民之有参政权。参政权者，所以表国民为国家之分子。”因此，“今日立宪各国，欲求宪政之完美，乃益不得不致力于地方自治。无他，人民之参预政治，大之则在组织国家机关；小之则在组织地方机关，其事互相联络，未有不能自治而能治国家大事者也。”[18]可见，实行地方自治的意义，不仅在于人民参与政治，而且在于完成宪政。这样就把国民与自治、自治与宪政的问题联系起来。1905年前后，国内立宪思潮勃然兴起，社会舆论开始集中讨论地方自治与立宪的关系问题。时人普遍认为，“中国今日之立宪，当以地方自治为基础”[19]。主张通过地方自治，提高国民之参政意识，培养立宪国民之资格。 在政治学上，国民义近公民。在此期间，立宪派的重要代表人物康有为、梁启超，即有许多关于公民自治的主张，集中表达了中国资产阶级关于地方政治改革的理论意蕴。他们在设计君主立宪改革方案时，明确地把公民与自治两个问题有机地结合起来。 康有为在《公民自治篇》中，以中国之救亡图强为出发点，系统讨论公民自治问题，提出许多精辟论点。康氏认为，欧美各国之日强，根本原因“乃由于举国之公民，各竭其力，尽其智，自治其乡邑，深固其国本故也。”日本、俄国之“骤强”，也是因为实行了地方自治。他进而指出，中国之所以“败弱”，“病在于官代民治，而不听民自治者也，救之之道，听地方自治而已”[20]。 康有为十分重视公民权力与地方自治的关系，认为地方自治是培养公民意识、实行民权的基础。他说，欧美各国之所以富强，“皆以民为国故也。人人有议政之权，人人有忧国之责，故命之曰公民。”观之各国大势，有公民者强，无公民者弱，有公民者虽败而能存，无公民者经败而即亡。各国皆有公民，而中国无公民，所以孤孑寡独而弱败。“若吾国有公民，则以吾四万万人选公民至多，以多公民与少公民者较，吾国必较列国而尤强。故今之变法，第一当立公民矣。”他主张“省、府、州、县、乡、市遍举公民，选举议员而公议之。”以实现舒发民权的目的[21]。 梁启超为《公民自治篇》作有按语，虽对康氏所论未敢苟同，但明确指出，“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，而最切中国当今之急务也。”“兹篇所言，救时之良言也”。[22]他还认为，民权之强弱实赖于地方自治，“抑民权之有无，不徒在议院参政也，而尤在地方自治。地方自治之力强者，则其民权必盛，否则必衰。”故地方自治者，“民权之第一基础也。”[23] 综上可知，清末地方自治思潮的形成与发展，主要不是中国传统政治文化自然发展的结果，而是受西方资产阶级民主思想和地方自治制度影响的结果，但其根本原因，则是中国民族资本主义经济初步发展的产物，是中国早期资产阶级迫于民族危亡、寻求救亡之道的政治选择。清末地方自治问题的提出，体现了新兴资产阶级反对君主专制政治、要求提高自己的社会地位、发展民族资本主义的愿望。他们对于地方自治的鼓吹和宣传，具有启迪人民的民主参与意识和推进中国政治革新的进步作用，构成中国资产阶级民主政治思潮的重要组成部分。当然，由于民族资产阶级特别是其政治代表立宪党人自身的软弱性，其地方自治思想方案也带有很大的局限性。他们认为，中国虽无地方自治之名，但有地方自治之实，把地方自治寄托于封建绅权的延伸和扩大，这不仅削弱了地方自治之民主政治的意义，而且决定了清末地方自治运动进程的困厄和艰难。 二 1908年以前地方自治的萌发清朝末年的地方自治活动，约可分为两个阶段：1908年以前，为部分地区在政治变革潮流和地方自治思潮的影响下，由绅商自发倡办或由官府督导试办的阶段；1909年以后，是在清政府的统筹规划之下，作为预备立宪的基础工作，全面推行的阶段。前一阶段的地方自治，以新式绅商为主体，在一定程度上体现了中国早期资产阶级的参与意识和参政水平。以下试对几个典型个案作一考察。 1. 湖南南学会与保卫局 中国近代地方自治的倡行，可以推溯到戊戌年间的变法维新运动。甲午战争之后，梁启超、谭嗣同、熊希龄等维新人士以“变法开新”为己任，积极襄助湖南巡抚陈宝箴、按察使黄遵宪推行新政。陈、黄二人为新派官员，“皆务分权于绅士”，要求绅民能“自治其身，自治其乡”，并具参政议政之能力。这与资产阶级维新派的思想达成某种共识。在他们共同筹划之下，建立了“南学会”与“保卫局”，是为中国最早的具有近代意义的地方自治组织。 南学会创立于1898年2月，是湖南维新志士面对列强瓜分中国之危局，“人人作亡后之图，思保湖南之独立”的产物。梁启超指出，成立南学会之目的，即在于训练绅民的自治能力，“先为此会以讲习之，以为他日之基；且将因此而推诸于南部各省，则他日虽遇分割，而南中国犹可以不亡，此会之所以名为南学会也。”[24] 南学会的组成，多以本地绅士和“好义爱国”之士为会友，具有爱国御侮的性质。学会成立以后，由黄遵宪、谭嗣同、梁启超、皮锡瑞等轮日演说中外大势、政治原理、行政学等，欲以“激发保教爱国之热心，养成地方自治之气力”[25]。另据学会章程规定，学会宗旨“专以开浚知识，恢张能力，拓充公益为主义”，“欲将一切规制及兴利除弊诸事讲求”，于地方重大兴革，时加讨论，试提方案，以供有司采纳[26]。半年之后，会员中成绩优良者留为“省会之会员”，次等者散归各州县，“为一州一县之分会员”。由此可见，南学会非为一般讲学论道之学术团体，而是培养绅民的议政能力、参与地方事务的讲学与议事功能兼具的维新团体。如梁启超所说：“南学会尤为全省新政之命脉，虽名为学会，实兼地方议会之规模。”[27]在南学会的倡导和影响下，湖南各州县相继成立了十数个学会，均具学术与政治双重意义，对推动湖南新政、训练绅民参政能力，发挥了积极的作用。 保卫局也成立于1898年2月，系由湖南官绅仿照西方各国警察制度及天津、上海租界巡捕成例而设。保卫局章程规定，“本局职事在去民害，卫民生，检非违，索罪犯”，局中财政收支及清理街道、雇募丁役等事，由绅商经办；“判断讼狱，缉捕盗贼，安置犯人”等事，则由官府处理。[28] 设立警察制度原本属于政府的职权范围，湖南保卫局的职能，也未超出近代巡警制度的范畴。但是，保卫局的设立，与一般巡警制度不同。保卫局章程申明，“此局名为保卫局，实为官、绅、商合办之局”。规定“本局设议事绅商十人，一切章程由议员议定，禀请抚宪核准，交局中照行；其抚宪批驳不行者，应由议员再议；或抚宪拟办之事，亦饬交议员议定禀行”[29]，带有“绅议官办”的色彩。黄遵宪谈到设局本意时说：“意在官民合办，使诸绅议事，而官为行事”[30]。这种官民合办、参以绅权的做法，显然赋有地方自治的精神。后来黄遵宪给梁启超信中也说：“警察一局，为万政万事根本。诚使官民合力，听民之筹费，许民之襄办，则地方自治之规模，隐寓于其中，而民智从此而开，民权亦从此而伸。”[31] 戊戌时期湖南南学会与保卫局之设，是资产阶级维新派在中国最早进行的地方自治的尝试，体现了新兴资产阶级反对封建官僚政治的精神和积极的参政议政意识。尽管戊戌维新由于“变力”不足而失败，湖南新政也随之取消，但却为清末地方政治革新作了有益的探索。 |