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那么，这个被袁氏搞垮的短命内阁，在历史上留下了什么样的痕迹呢？笔者认为，至少有两点值得注意：（一）在1912年7月份之前，从中央政府机构的设置及官制的制定方面来说，国务会议或各部局提请决议的重要文件至少有10项之多，即《技术官官俸法草案》等，《国务院官制》等8项修正案，《国史馆官制草案》、《外交部官制草案》、《司法部官制草案》、《教育部官制修正草案》、《农林部官制草案》、《内务部官制草案》、《财政部官制草案》及《蒙藏事务局官制》等。地方机构的设置与官制制定，有《陆军部所拟都督暂行条例（草案）》、《军都督府暂行条例草案》、《省县官制草案》、《各省国税厅官制草案》。6月，国务会议还有《财政部官制修正草案》。（二）在政策法令方面，有刑法草案及其修正。[37]以上文件，均是体制转型过程中必要的举措，虽然其中不乏意在对南京临时政府所议官制草案的修正（如国务院官制的修正），但总体上说，这种承前启后的建政工作，是历史向前发展不可或缺的。袁世凯在唐绍仪辞呈的批示中说，唐“及任总理，经营擘划，盘根错节，困难艰苦，非可言喻”。[38]虽然是些门面上的话，但是，多少也反映出民国草创之际唐内阁的工作，还是有成绩的，有关不成功的借款活动与人事安排的争执，并非该内阁所做的唯一工作。如前所述，唐绍仪对外交与实业均有其主张。唐内阁的外交总长陆征祥，本身并无派系背景，黎元洪称其为“才猷稳练，识解宏通，各国既信用于前，国务员复赞同于后，旧吏不书其恶，新党不隶其吟”，[39]是各方面均能接受的人物。不过，各项外交政策，主导权操之于袁氏，遇事由袁派蔡廷干与《泰晤士报》驻京记者莫理循联络（1912年8月袁氏正式聘莫氏为大总统政治顾问）。孙中山在临时参议院辞职的当天，美国方面即向袁氏表示，中国原驻美公使可用“临时外交代表”名义照旧履行职务。此例随后为各国所援引，迄各国正式承认中华民国政府，始复公使名位。而列强承认民国政府问题，成为对华敲诈勒索之具。1912年2月21-28日，日本政府相继对欧美列强递交了关于承认中华民国的“备忘录”。其中包括：1.在承认中华民国问题上，各国应该一致行动；2.要求中国政府对外人在华享有的一切“权利、特权及豁免权”，无论有无条约根据，均应予以“明确表示正式承认”，并承认外债，以此作为各国承认的先决条件。[40]此建议得到英、法、德等国的赞同，形成对华统一战线。不过，因各国在华追求的目标不尽相同，承认问题未能一致行动。再加以俄、英、日等国在外蒙、西藏、东北等地区策划的分裂活动日益加剧，唐内阁力不从心，也显得无所作为。 在清末官制改革时，设立了农工商部，掌理劝业行政。唐绍仪之主张设农林、工商二部，此建议得到袁氏的支持。袁就临时大总统任后即发布命令，谓：“现在国体确定，组织新邦，百务所先，莫急于培元气兴实业”。[41]后在临时参议院演说时又讲到，“共和成立，尤以振兴实业为第一要务。故设农林、工商诸部，俾可以分门办事，以鼓励各项实业之进行。并可由部拨款补助商民，及设立学校培养人材等类”。又谓《矿律》亦拟重修，并将编订完善之《商律》。[42]5月14日，袁氏令工商部：“从速调查中国开矿办法及商事习惯，参考各国矿章、商法，草拟民国矿律、商律，并挈比古今中外度量衡制度，筹订划一办法。”[43]此农林、工商二部，至1914年5月国务院改为政事堂，张謇建议该二部合并为农商部，名义始变。[44]其他各部，职责所在，于唐内阁成立后，已各司其职，它们的各种措施，承续了南京临时政府的业务，也为后续内阁的工作开展，打下了基础。 要之，唐内阁存在时间虽然短促，亦不可谓毫无建树，若假以时日，自有成绩可纪，惜乎袁氏亟亟于去唐、倒阁，故唐氏虽有抱负，亦无所用其长才，只得仓皇辞职，蛰伏津门。虽然袁氏在唐绍仪辞职书上批示“准允请免国务总理本官，任为高级政治顾问”。但既已决裂，袁亦无所谓用唐“备政治之咨询”，袁唐28年的关系，即于焉结束。 唐绍仪受过正规的西方教育，返国入仕以后，长期从事涉外工作。在中央，他担任过税务、交通等方面的职务：在地方，则出任过奉天巡抚。1908年清廷还派他历访美欧8国，考察财政。[45]这种历练，在晚清大员中是无匹的。他虽是袁的亲信，但能为南方政府所接受，按理说，由他任南北统一后的内阁总理，无疑是最佳人选。然而，从一开始，他就不被日本与西方舆论所看好。②结局果然是不幸的，唐内阁仅维持了60多天。尽管如此，唐内阁作为中国实施民主宪政的发端，大力推动民初的宪政运动，应在近代政治制度史上大书一笔。而它的瓦解也给人们留下思考的空间。笔者认为，至少在下述三方面，是值得注意的。 （一）近代中国处在转型阶段，社会发展严重地受到传统的制约。袁世凯是一个封建专制主义者，而形势又“非袁莫属”，《临时约法》便是针对袁世凯而制定的。但民国初建即“因人立法”，由此开了一个恶例。约法中关于临时大总统与国务院各自之权限界定不清，到底哪个是最高权力中枢，并不明确，府院之争遂不可避免，在法理上也难以解决。袁世凯为了专权，擅自修改《国务院官制》，以此限制总理权责及各部权限。但“副署”制并未取消，未经副署而迳自行使权力造成“违法”。对此“违法”行为，却又无相应的弹劾、罢免条款。这些都是民主宪政从理念进入实践过程中的缺陷，当时的立法者似未考虑及此，从而给独裁者提供了可乘之机。 （二）民初政党政治，还处在起步阶段，仅是引进西方政治学说，比较简单，若移植之后使它在中国扎根，却远非易事。当民主政治思想仍未深入民心的时候，试图推行政党政治、实施政党内阁，恐将徒托空言。而要实现政党政治，当时的中国没有一个现成的方案，如果国民教育不普及，素质不提高，经济条件不改善，法制建设不完善，政党政治云云者将永远是属于少数人的美好愿望。 （三）唐内阁存在期间的种种矛盾，显示出共和国的前途不容乐观。各种政治力量势将重新组合，党派斗争可能成为黑金政治。当政府行为与个人政治操守均处在社会制约之外的时候，任何政治宣言都难免成为一纸空文。例如，1912年9月25日，总统府秘书厅公布由袁世凯、孙文、黄兴及黎元洪共同议定的《内政大纲》8条，设想未尝不善，而“此次之宣布，实先生（指秘书长梁士诒）主持之。盖先生感于唐少川辞总理日临别赠言，故极力拉拢孙、袁、黎、黄，使之合拍，以跻于精诚结合之途，共商发为以上之宣言。”[46]若能以此8条大纲施政，国家稳步发展和长治久安，自然可观；但是，这个《内政大纲》，对袁氏而言，又有什么价值呢？弁髦法律，一切均以北洋集团利益为指归，权力腐败，人欲横流，势必造成政象陆离，国无宁日。凡此，唐内阁时期已现端倪。 总之，对唐绍仪内阁的评价，应当实事求是；而循名责实，作为一个“责任内阁”，有关它的历史教训，也值得深入研究。 注释： ①据载，“及袁氏起用，使人密告先生（按指梁士诒）曰：‘南方军事，尚易结束，北京政治，头绪棼如，正赖燕孙居中策划一切。请与唐少川预为布置！’先生乃着手为政治运动。”（凤冈及门弟子编：《三水梁燕孙先生年谱》上，台北《中国现代史料丛书》1962年影印本，第100页。） ②如佐原笃介1912年2月26日致莫理循函中即谓，“把国家事务委托给像唐绍仪那样一些只知皮毛不懂得严肃的行政管理问题的人，是极大的错误。”（《清末民初政情内幕》上，第897页。） 参考文献： [1][4][24][25]刘厚生：《张謇传记》，上海：上海书店出版社，1985年影印，第196－197、193、203、201－202页。 [2]赵尊岳：《惜阴堂辛亥革命记》，《近代史资料》第53号，北京：中国社会科学出版社，1983年，第80页。 [3]谷钟秀：《中华民国开国史》，《近代中国史料丛刊》第66辑，台湾：文海出版社影印本，第109页。 [5][8][13]张国淦：《辛亥革命史料》，香港：大东图书公司，1980年，第298、298－300、298页。 [6]张国淦：《辛亥革命史料》，第296页；《梁士诒年谱》上，第111页。 [7][9][14][20][32][46]凤冈及门弟子编：《三水梁燕孙先生年谱》上，台北：《中国现代史料丛书》1962年影印本，第111、110、121、115、122、126页。 [10][15][16]［澳］骆惠敏编、刘桂梁等译：《清末民初政情内幕》上，上海：新知识出版社，1986年，第884、923、954－955页。 |